Lo statuto di autonomia della provincia di Bolzano e la riforma della costituzione italiana - prospettive per l'autonomia

di Prof. Sergio Bartole

L’area scientifica "Minoranze ed autonomie regionali" ha organizzato in stretta collaborazione con la giunta provinciale un incontro scientifico quale cerimonia ufficiale della provincia di Bolzano in occasione del venticinquesimo anniversario dell’attuazione dello Statuto di autonomia. L’evento, avuto luogo il 31 gennaio 1997 nel Castel Mareccio di Bolzano, era incentrato sulla tematica "Lo Statuto altoatesino nella prospettiva Europea".

Tra i referetni spiccavano il prof. Herbert Schambeck dell’Università di Linz, attualmente presidente del Consiglio federale austriaco, che ha trattato nel suo discorso d’apertura la tematica "Integrazione dell’automomia altoatesina nel sistema europeo di tutela minoritaria", il prof. Sergio Bartole, Università di Triese, che ha parlato dello "Statuto di autonomia e della riforma della costituzione italiana" (un riassunto del suo contributo viene riportato qui di seguito) ed il prof. Ulrich Runggaldier, Università di Vienna, che ha analizzato a sua volta la "Dimensione sociale del rapporto tra Unione Europea e regione" (vedi contributo in lingua tedesca).

La nascita dell'autonomia alto-atesina nel contesto del regionalismo italiano

Tutto il processo di sviluppo dell'autonomia altoatesina era ab initio destinato ad evolversi in sintonia con la attuazione dell'intero Titolo V della Parte II della Costituzione repubblicana, non potendo necessariamente prescindere dal processo complessivo dell'attuazione delle nuove istituzioni repubblicane.

Il processo di regionalizzazione italiano ha avuto un avvio molto lento che ha interessato anche le autonomie speciali, se non altro nel senso che, in difetto della realizzazione delle Regioni ad autonomia ordinaria, negli anni fra il 1948 e il 1970 Sicilia, Sardegna, Valle d'Aosta, Trentino-Alto Adige e, più tardi, Friuli-Venezia Giulia, sono realmente apparse come inserzioni anomale e disomogenee in un ordinamento che restava improntato ai principi del centralismo liberale prima, e fascista, poi. In seguito, la realizzazione del c.d. Pacchetto ha potuto tener conto "dell'esperienza fatta nei primi vent'anni di funzionamento dell'Alto Adige come pure delle altre regioni a statuto speciale." (1)

E' bene comunque riportare la questione altoatesina alla sua giusta collocazione, ricordando che "la realizzazione dell'autonomia in Alto Adige non poteva essere disgiunta dalla creazione di una struttura regionale quale l'ente Regione Trentino-Alto Adige" (2) . Tale modello era necessario anche se in seguito la constatazione della sua inadeguatezza avrebbe consigliato la prassi dei rapporti istituzionali e la dottrina che ad essa offre il supporto delle sue elaborazioni, di percorrere altre strade. Non è un caso che l'approfondimento delle modellistiche cooperative abbia coinciso in Italia con il decollo delle Regioni ad autonomia ordinaria: l'ampiezza del fenomeno consentì di constatare l'inagibilità del modello dualistico, cioè del modello delle rette parallele, fra loro distinte e separate e - secondo l'assioma - destinate solo ad incontrarsi forse nell'infinito dello spazio. Anche sotto questo profilo la riforma dello Statuto di autonomia della Regione Trentino-Alto Adige ne trasse vantaggio, se è vero che, nel nuovo contesto, a fronte di un incremento delle materie affidate alla potestà legislativa e amministrativa locale, si ebbe anche un perfezionamento dei congegni previsti a salvaguardia di tali competenze, con conseguente superamento di norme ed interpretazioni preesistenti, che si erano dimostrate di fatto inadeguate rispetto agli obiettivi perseguiti, soprattutto in senso limitativo dell'autonomia.

La revisione dello Statuto del 1972

Affiancandosi agli sviluppi dell'ordinamento regionale nel suo complesso, la revisione dello Statuto speciale ha inteso costituire "il più ampio soddisfacimento dell'autonomia e delle finalità di tutela della minoranza di lingua tedesca indicate nell'accordo di Parigi, nel quale è tra l'altro prevista la concessione dell'esercizio di un potere legislativo ed esecutivo autonomo" (3). Conseguentemente la tutela delle minoranze linguistiche locali poteva essere annoverata dall'art. 4 del nuovo Statuto fra gli interessi nazionali, confermando che la Nazione italiana di cui fa in più luoghi cenno la Costituzione non va intesa come esclusivamente ristretta alla comunità di quanti si riconoscono nella lingua italiana e nella cultura che in questa lingua ha trovato espressione, ma include anche le minori comunità linguistiche che con quella di lingua italiana sono partecipi dei valori di convivenza civile e di scelte costituzionali che appunto nella nostra Costituzione trovano espressione. Anche nella nostra Costituzione quello di nazionalità è, dunque, concetto che - alla lunga - è venuto a coincidere, come si è negli ultimi tempi espresso Jürgen HABERMAS (4), con lo statuto di cittadino "definito da diritti civili". Il che dovrebbe favorire il confluire della nostra esperienza costituzionale, in uno con quella autonomistica e di tutela minoritaria, nel grande quadro dell'Unione europea.

L'interpretazione che dalla congiunzione fra autonomia territoriale e tutela minoritaria è stata accolta in sede di revisione dello Statuto - pur senza che si arrivasse alla dissoluzione della Regione Trentino-Alto Adige - ha attinto livelli che sono sconosciuti a qualsiasi esperienza costituzionale europea contemporanea.

Le competenze attribuite alla Provincia di Bolzano

A parte le potestà di ordine più strettamente ordinamentale - per le quali, del resto, si è preferita la soluzione dell'attribuzione alla Regione - le materie devolute alle Province, ed a quella di Bolzano in particolare, vanno a costituire dei comparti organici di competenze. Da un lato, questi coprono gli strumenti più importanti del governo del territorio in senso stretto e le opere pubbliche di interesse provinciale e, dall'altro lato, interessano i servizi pubblici e sociali e le attività economiche di più diretta afferenza provinciale. E' un'impostazione che richiama alla memoria quella solo parzialmente in concreto realizzata con il D.P.R. 616 del 1977, del quale però in qualche modo conferma la giusta intuizione della direzione in cui ci si deve muovere nella individuazione dell'estensione degli ambiti operativi di un adeguato governo locale. Il disegno dell'autonomia altoatesina va ovviamente oltre, nella misura in cui include la sfera di quelle che - con espressione comprensiva - possiamo definire le attività e le istituzioni culturali, comprendente anche - da un lato - la conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare, la stessa toponomastica e - dall'altro lato - quanto coperto dall'essenziale art. 19 dello Statuto. Ma anche queste ultime indicazioni desumibili dallo Statuto possono, nella nuova prospettiva della questione regionale in Italia, assumere un valore paradigmatico, in quanto le riforme che si vanno a delineare potrebbero anche non risolversi in una o più operazioni di mera distribuzione di compiti e funzioni fra centro e periferia, e implicare, invece, una valorizzazione delle differenti identità regionali.

Verso un ridimensionamento del ruolo dell'autorità pubblica anche in Provincia di Bolzano?

Non va peraltro taciuta una concreta eventualità. Per ragioni che attengono alla crisi della finanza e delle fiscalità pubbliche, che non è solo appannaggio dell'economia italiana, è probabile che il nuovo regionalismo o federalismo dovrà affiancare ad una sperabile larga devoluzione di potere dal centro alla periferia anche una ridefinizione dei rapporti fra potere pubblico ed iniziativa privata, in tutti i campi, e non solo quello economico, ridefinizione che non potrà non mettere in discussione quelle nicchie protette di attività socialmente ed anche culturalmente rilevanti che sin qui si sono rette con l'ausilio pubblico. E, per converso, di molti poteri oggi detenuti dall'autorità centrale non sarà necessario progettare il trasferimento alla periferia, in quanto il sovrapporsi delle ragioni della deregulation e del libero mercato richiederanno piuttosto che l'autorità pubblica - quale essa sia e quale sia il livello della sua collocazione istituzionale - rinunci al loro esercizio. Così poteri pubblici di intervento attivo in campo sociale sembrerebbero destinati a convertirsi in poteri ordinatori, nella misura in cui dal potere pubblico ci si attenda che lasci il passo ai privati, ad esempio alle energie del volontariato, e le funzioni pubbliche di comando dell'economia verranno a perdere almeno in parte ogni ragione di esistere in un ordine economico aperto al mercato unico europeo.

Quale ruolo attribuire alle Camere delle Regioni?

Non si può fare a meno di osservare che anche dall'esperienza della Provincia di Bolzano viene un conforto alle tesi di quanti - in questi tempi in cui si parla molto di riforme istituzionali - ritengono che la mossa vincente per una reale revisione dell'ordinamento regionale è l'istituzione della Camera delle Regioni (5). Solo attribuendo ad una Camera la rappresentanza degli enti territoriali intermedi noi possiamo pensare che il Parlamento si orienterà a concedere maggiori attenzioni alle ragioni delle autonomie, sempre che la composizione di quella Camera si articoli in modo da evitare che i suoi membri si schierino non per ente di provenienza, ma per partito politico, come potrebbe accadere - ed accade in effetti in Austria - se ad eleggerli fossero i Consigli regionali e provinciali e non i governi o giunte locali.

In tal modo tutte le deliberazioni, in cui vengono in rilievo interferenze e convergenze di interessi che non sono resolubili sulla base delle disposizioni statutarie o che da queste non sono state addirittura risolte, dovrebbero essere adottate con una adeguata considerazione degli interessi periferici sia che riguardino la distribuzione delle competenze che problemi di ordine finanziario, specie se affrontati in un'ottica di federalismo fiscale.

Si potrebbe osservare che, sufficiente per le regioni ad autonomia ordinaria, una siffatta soluzione potrebbe anche non garantire le autonomie speciali, che rischierebbero di essere emarginate dalla forza numerica delle prime. Due ordini di repliche sono possibili: anzitutto va osservato che la specialità resta pur sempre garantita da apposite norme costituzionali; e ,in secondo luogo, non va dimenticato che - in particolare per quanto riguarda la Provincia di Bolzano - i profili dell'autonomia più direttamente riferibili alla tutela minoritaria potrebbero essere ulteriormente garantiti, quando fossero in giuoco l'implementazione di disposti statutari soltanto programmatici e mancasse adeguata copertura delle norme di attuazione, consentendo alla Provincia di Bolzano o alla stessa Regione Trentino-Alto Adige di chiedere sui punti controversi una votazione a maggioranza qualificata suscettibile di fornire una protezione analoga a quella assicurata dai sistemi attuali. Si tratterebbe di una soluzione che andrebbe ad affiancare - sul piano politico - le particolari tutele riconosciute all'autonomia altoatesina sul piano giudiziario.

In questa Regione il problema comunitario, incredibilmente assente nel dibattito riformatore in Italia , specialmente per quello che riguarda il problema del suo coordinamento con l'ordinamento costituzionale, per tacere delle implicazioni relative alle Regioni, viene percepito anche nella prospettiva della possibile istituzione dell'Euroregio Tirolo. Senza voler interferire in scelte politiche che mi sono estranee, debbo tuttavia confessare che ho l'impressione che si tratti di discorsi ancora molto prematuri. E' difficile immaginare che - in assenza di un definito ed organico quadro costituzionale al vertice dell'Unione - questa sia già in condizione di dotarsi di istituzioni decentrate. E' vero che resta sempre aperta la possibilità che istituzioni siffatte nascano - per così dire - dal basso, cioè per iniziativa spontanea e volontaria delle comunità interessate. Ma, a parte il fatto che anche una tale iniziativa implica l'esistenza di un quadro di riferimento comunitario più preciso di quello esistente, si tratterebbe pur sempre di una soluzione di collaborazione transfrontaliera senza impatto diretto sugli assetti costituzionali degli Stati e della stessa Unione. Infine, non vorrei che con l'Euroregio si commettesse lo stesso sbaglio che si è imputato allo Stato italiano quando ha dato vita alla Regione Trentino-Alto Adige. Ho già detto che l'idea della Regione unitaria nasceva dalla preoccupazione di risolvere esigenze di coordinamento delle politiche economiche e sociali, che secondo le logiche dell'ingegneria costituzionale di allora potevano essere risolte solo allocando le relative funzioni ad un'istanza comune unificante, cioè portando ad effetto un disegno centralizzante di medio livello. Oggi sappiamo che soluzioni di questo tipo non sono necessarie e che la preziosa autonomia dei singoli enti può restare intatta, come intatta può restare la loro identità, se si realizzano strutture flessibili di collaborazione e coordinamento, non necessariamente uniche per tutti i settori ma diversamente modulabili in relazione alla diversità degli interessi partecipanti.

Non è un caso che quasi reagendo ai discorsi sull'Eureregio si è proposta su questo versante del confine l'idea delle macroregioni, e in particolare della macroregione del Nord-Est, che del pari va rifiutata se vogliamo riconoscere un senso a quella tradizione di composita identità provinciale - anche nel caso di Trento e non solo di Bolzano, se è vero che la comunità ladina è presente sia nell'una che nell'altra Provincia - e di identità regionale - nel caso, appunto, delle regioni del Nord Est - che è stata la base reale di tante controversie aperte in questi anni con lo Stato centrale.

Prof. Sergio Bartole, ordinario di diritto costituzionale, Università degli Studi di Trieste

Der Fachbereich "Minderheiten und regionale Autonomien" organisierte in Zusammenarbeit mit der Landesregierung eine wissenschaftliche Tagung als offizielle Veranstaltung des Landes Südtirol anläßlich des 25jährigen Jahrestages des Inkrafttretens des Südtiroler Autonomiestatuts. Die Veranstaltung, die am 31.01.97 auf Schloß Maretsch stattfand, hatte die "Südtiroler Autonomie in europäischer Perspektive" zum Thema.

Im Rahmen dieser feierlichen Veranstaltung beleuchtete Prof. Sergio Bartole von der Universität Triest die sich aus der geplanten italienischen Verfassungsreform für Südtirol ergebenden Perspektiven. Dabei ging er insbesondere auf die Themen "Kompetenzverteilung zwischen der Autonomen Provinz Bozen und der zentralen italienischen Staatsgewalt" sowie die allgemeine Frage nach dem "Fortbestand des Sozialstaates" ein, auch vor dem Hintergrund einer generellen Neuaufteilung der Kompetenzen zwischen den verschiedenen Ebenen. Prof. Bartole nahm weiter zu Geschichte, Gegenwart und Zukunft der Region Trentino-Südtirol sowie - skeptisch - zu einer Europaregion "Tirol" Stellung.

Daneben hielten Prof. Herbert Schambeck, Universität Linz und derzeit Präsident des österreichischen Bundesrates, ein Referat zur Einordnung der Südtiroler Autonomie in das europäische System des Minderheitenschutzes (siehe Beitrag S. xy) und Prof. Ulrich Runggaldier, Universität Wien, einen Vortrag zur sozialen Dimension des Verhältnisses Europäische Union - Region (siehe Beitrag Seite xy). Die Akademie plant derzeit eine Veröffentlichung der Referate dieser Veranstaltung in Form Arbeitsheften der Europäischen Akademie.

Notes :