La tutela delle minoranze nel diritto internazionale: evoluzione o mutamento di prospettiva?
di Sergio Ortino
Il testo qui pubblicato costituisce una sintesi della relazione presentata al convegno "GIORNATA delle minoranze", organizzato a Trento, il 18 dicembre 1996, dalla regione autonoma Trentino-Alto Adige, in occasione del IV anniversario della dichiarazione ONU sui diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali o etniche, religiose e linguistiche. Secondo l'autore, la dichiarazione ONU sopra menzionata non può essere considerata, come si ritiene abitualmente, un mero atto di attuazione e di specificazione dell'art. 27 del patto ONU sui diritti civili e politici del 1966. La dichiarazione ONU del 1992 infatti non si colloca semplicemente nell'ambito della tradizionale logica di pacificazione dei conflitti e di preventiva circoscrizione dei latenti fociolai di insurrezione, tipica delle tutele tradizionali in questo settore del diritto internazionale, ma piuttosto nella situazione del tutto nuova di una normativa volta ad una politica che considera le suddette minoranze un elemento dinamico indispensabile per lo sviluppo complessivo delle comunità in cui vivono.
Come Groziò intuì distintamente e con sorprendente anticipazione nel suo trattato De jure belli ac pacis del 1625, l’unico modo per permettere la convivenza tra gli Stati nel nuovo sistema di rapporti tra le nazioni che stava allora sorgendo, sarebbe stato il riconoscimento della superiorità della sovranità statale, rispetto sia alla oramai in fase di tramonto sovranità universale dell’Impero e del Papato, che alla ancora storicamente in via di affermazione sovranità popolare. Né dall’alto (sovranità universale), né dal basso (sovranità popolare), avrebbe potuto essere intaccata la sovranità dei singoli Stati, se si voleva mantenere ordine e stabilità all’interno di una comunità internazionale, ormai di dimensione globale grazie alle scoperte geografiche della nuova era, e composta da Stati posti su un piano di assoluta uguaglianza formale, ma fondati su contrastanti principi di legittimazione e di esercizio concreto del potere. Da quell’epoca in poi sovranità statale doveva significare, niente di più e niente di meno, che presenza di un governo effettivo di qualsivoglia natura su un territorio e su un popolo e competenza da parte di tale governo di porre in essere in forma del tutto indipendente relazioni estere.
Nonostante questo quadro di riferimento del diritto internazionale classico apertamente schierato a sostegno di un potere insindacabile dei singoli Stati nelle questioni interne, la presenza di minoranze nazionali, etniche, religiose, linguistiche non ha mai cessato di costituire per i singoli Stati una fonte interminabile di ardui e spesso insormontabili problemi. Le soluzioni interne adottate dai singoli Stati sono state le più varie e differenziate: dalla soppressione fisica e deportazione di massa, all’integrazione e assimilazione, fino alla tutela delle specifiche identità. Anche quando la comunità internazionale si è impegnata a dare una risposta alle richieste di tutela delle varie minoranze, il carattere stato-centrico del sistema internazionale ha comportato che i rimedi messi a disposizione dal diritto internazionale ai gruppi oppressi all’interno degli Stati, siano stati deboli e che tali gruppi abbiano visto non di rado come loro unica via di salvezza la formazione di nuovi Stati o il ricongiungimento con Stati confinanti.
Comunque sia, il fatto inequivocabile che emerge dalla storia è che la tutela delle minoranze rappresenta sempre una sfida per lo Stato che la prevede.
L’assenza di riferimenti alle minoranze da parte del patto della Società delle Nazioni, prima, e della carta delle Nazioni Unite, dopo, testimonia ancora una volta la resistenza degli Stati partecipanti a voler rinunciare al principio del diritto internazionale classico della supremazia della sovranità statale, e quindi al principio della non interferenza nelle questioni interne dei singoli Stati da parte della comunità internazionale. Un riconoscimento solenne e in via generale a favore delle minoranze operato dalla comunità internazionale avrebbe significato, infatti, interferenza in uno degli aspetti più delicati della sovranità statale. Incidendo sia nei confronti del territorio che del popolo di uno Stato, tale riconoscimento avrebbe infatti alterato il delicato equilibrio tra gli elementi costitutivi della statualità. Il riconoscimento di diritti alle minoranze nazionali, etniche, linguistiche, religiose avrebbe comportato una attenuazione della sovranità nei confronti del popolo e del territorio, alterando il quadro complessivo degli ordinamenti statuali fino ad allora vigenti.
Tale posizione di principio ovviamente non poteva essere interpretata in senso estremo fino al punto da far ignorare alle due organizzazioni internazionali sopra ricordate, le questioni poste dalle minoranze. E ciò proprio per la prevalente e certamente ben fondata opinione che dalla risoluzione soddisfacente o meno di tali questioni sarebbe dipesa, in futuro, la pace nel mondo.
La Società delle Nazioni, è noto, affrontò i diritti delle minoranze in una serie di trattati in cui venivano garantiti i diritti di singoli e particolari gruppi minoritari a seconda delle specifiche esigenze ed obblighi, sia dello Stato concedente che del gruppo destinatario. Cardine fondamentale del sistema era che la questione delle minoranze doveva essere trattata con specifici e distinti parametri contenuti nel diritto internazionale pattizio. È sufficiente qui ricordare i due casi limite. Mentre da una parte le regole adottate in questo periodo in tale materia non concernevano gli Stati vincitori del conflitto mondiale evidenziando la non generalità ed universalità della tutela, dall’altra le concentrazioni di minoranze si videro accordare una vera e propria autonomia territoriale, come fu per gli abitanti delle isole Åland, i ruteni della Cecoslovacchia, i valacchi del Pindo in Grecia, i sassoni e i szekler della Transilvania.
Tra le principali ragioni dell’abbandono del sistema di tutela delle minoranze del primo dopoguerra da parte della nuova organizzazione internazionale delle Nazioni Unite, non certamente ultima fu la connessione riscontrata tra tutela delle minoranze, così come garantita dai vari trattati dell’epoca ed uso spregiudicato che il regime nazista fece della presenza delle minoranze tedesche nei paesi dell’Europa orientale. Una connessione che è stata giustamente considerata all’origine della destabilizzazione degli accordi di Versailles e, alla fine, del fallimento dell’intera organizzazione della Società delle Nazioni.
Le Nazioni Unite sono partite dal presupposto che la tutela dei diritti delle minoranze avrebbe potuto trovare una soluzione soddisfacente attraverso il riconoscimento internazionale della categoria più ampia dei diritti umani ancorati al diritto di esistere e al principio di non-discriminazione, quest’ultima intesa sia nel senso di uguale trattamento in via generale, che di trattamento differenziato (per preservare caratteristiche di base) e di trattamento speciale transitorio (per ristabilire un equilibrio compromesso da situazioni svantaggiose di partenza). Il risultato è stato quello di passare da una tutela dettagliata, ma caso per caso, del periodo tra le due guerre ad una disciplina generale, ma non direttamente coinvolgente il tema.
Rinunciando all’approccio sistematico del caso per caso mediante specifici trattati e accogliendo il principio della tutela generale attraverso un catalogo di diritti umani individuali, le Nazioni Unite non fecero altro che evidenziare in termini generali e di principio la potenziale contradditorietà tra diritti umani universali e doppio livello di sovranità, uno centrale e uno periferico tipico degli ordinamenti federativi, in cui si può in qualche modo far rientrare la forma molto attenuata dell’organizzazione delle Nazioni Unite. E’ oramai fatto acquisito ed incontrovertibile che la previsione della tutela e del promovimento dei diritti umani da parte del patto federativo, costringe prima o poi il potere centrale ad intaccare la sfera di competenza degli Stati membri, ben al di là dei poteri che formalmente la costituzione attribuisce al potere centrale. Perfettamente consapevoli di ciò e del conseguente pericolo di una destabilizzazione del quadro mondiale, le Nazioni Unite non mancarono di far sentire tutto il peso della perdurante concezione stato-centrica dell’organizzazione, stabilendo nell’art. 2.7 della Carta del 1945 che: "Nessuna disposizione del presente Statuto autorizza le Nazioni Unite ad intervenire in questioni che appartengono essenzialmente alla competenza interna di uno Stato...".
Tra i pochi casi di presa in considerazione a livello universale di minoranze da parte del diritto internazionale in questo secondo dopoguerra, deve attribuirsi un posto particolare, per i criteri globali espressi in questa materia, all’art. 27 del patto sui diritti civili e politici delle Nazione Unite del 1966, che testualmente recita: "Negli Stati nei quali esistono minoranze etniche, religiose o linguistiche, alle persone aderenti a queste minoranze non verrà negato il diritto, in comunità con altri membri del loro gruppo, di godere della loro cultura, di praticare la loro religione o di utilizzare la loro lingua".
Non vi è dubbio che l’ art. 27 ora citato resta nell’alveo tracciato in questa materia dalla comunità internazionale dalla fine del secondo conflitto mondiale di questo secolo. Come è stato più volte evidenziato, infatti, la disposizione non si allontana dal principio secondo il quale sono gli individui comunque e sempre i titolari dei diritti riconosciuti, ancorché tali diritti siano diritti speciali che si diversificano dagli altri diritti umani di portata generale, e ancorché il conferimento di tali diritti speciali amplifica e arricchisce la sfera dei diritti goduti dai soggetti appartenenti a minoranze.
La dichiarazione ONU sui diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali o etniche, religiose e linguistiche del 18 dicembre 1992, viene comunemente considerata un atto di attuazione, specificazione, approfondimento dell’art. 27 del patto dei diritti civili e politici del 1966.
Ma questa è una chiave di lettura riduttiva dettata da una prospettiva storica superata. L’aspetto più interessante della dichiarazione ONU del 1992 non risiede nell’approfondimento tecnico-giuridico del tema. Anzi, sotto questo aspetto, condivisibili sarebbero le critiche avanzate circa le vistose lacune della dichiarazione (non definizione del concetto di minoranza, carenza di strumenti di applicazione e di esecuzione, etc.). Ciò che viceversa credo meriti di essere sottolineato è il mutamento di prospettiva che possiamo cogliere nella dichiarazione in esame. Come si afferma nel preambolo della dichiarazione, la promozione, tutela e realizzazione dei diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali o etniche, religiose e linguistiche, quale parte integrale dello sviluppo della società nel suo insieme ed entro un contesto democratico basato sul primato della legge, contribuiscono alla stabilità politica e sociale degli Stati nei quali esse vivono e al rafforzamento dell’amicizia e della collaborazione fra i popoli e gli stati.
È evidente che con tali considerazioni si è spostato il centro del problema. Non ci troviamo più nell’ ambito della tradizionale logica di mera pacificazione dei conflitti e di preventiva circoscrizione dei latenti focolai di insurrezione, tipica delle tutele precedenti, ma nella situazione del tutto nuova di una politica che considera tali minoranze un elemento dinamico indispensabile per lo sviluppo complessivo della società in cui vivono. Questa nuova prospettiva implica che le minoranze sono viste, non più in senso negativo come una presenza da tollerare, ma come un fattore di promuovimento sociale sia per i singoli Stati di appartenenza, che per realtà statuali vicine e meno vicine.
In sintonia con il preambolo esistono, poi, disposizioni della dichiarazione in questione che forniscono le direttive guida per permettere alle minoranze di svolgere questo ruolo dinamico e propulsivo nello sviluppo delle società. In particolare l’art. 2 commi 3, 4 e 5 riconoscono il diritto delle persone appartenenti a minoranze di partecipare effettivamente alle decisioni a livello statale e, dove è opportuno, a livello regionale, di fondare e mantenere proprie associazioni, fondare e mantenere contatti liberi e pacifici, oltre frontiera, con cittadini di altri stati con i quali sono legate da vincoli nazionali o etnici, religiosi o linguistici. In sintesi vengono qui adombrate forme di autogoverno su base territoriale e, dove non possibile, su base personale, nelle materie tipicamente attinenti alle questioni delle minoranze nazionali.
Ovviamente la dichiarazione in questione risente ancora della tradizionale struttura stato-centrica del diritto internazionale, in particolare là dove si afferma, come all’art. 8 comma 4, che niente nella presente dichiarazione può essere interpretato nel senso di permettere attività contrarie ai fini e ai principi delle Nazioni Unite, incluso la pari sovranità, l’integrità territoriale e l’indipendenza politica degli Stati. Ma nel suo complesso, non vi è dubbio alcuno, la dichiarazione ONU del 1992 ha dato un segnale, debole ma inequivocabile, della svolta epocale in atto nelle relazioni internazionali in conseguenza delle pressioni esercitate sulle strutture statali tradizionali dalle nuove realtà della innovaziona tecnologica, dell’informatica, dell’economia.
La più macroscopica delle pressioni in atto è il superamento di molti degli ostacoli frapposti dai confini territoriali degli Stati nazionali alla libertà di movimento di capitali, merci, servizi, persone. Un superamento, di fatto e di diritto, che sta assumendo dimensioni planetarie. Ai nostri fini ciò che interessa è che in questa nuova prospettiva il concetto di minoranza in sé e per sé perde molti dei significati che finora ha avuto. Non vi è dubbio infatti che la nozione ha un senso fino a quando gli Stati nazionali mantengono i loro elementi di base. Fuori da tale contesto il concetto di minoranza assume una portata ben diversa. In verità quanto più i confini degli Stati nazionali perdono di intensità e il controllo del potere sovrano sulla popolazione e sul territorio diventa sempre più limitato, il concetto di minoranza si relativizza fino a giungere al caso estremo in cui tutti i singoli popoli possono essere considerati minoranze rispetto al resto del mondo.
La generalizzata perdita di poteri e di funzioni da parte degli Stati nazionali, a seguito delle innovazioni tecnologiche di questi ultimi anni che permettono ai singoli di mettersi in contatto tra di loro senza l’intermediazioen degli Stati, ha ridotto la tensione in materia di distribuzione di competenze tra centro e periferia. In un mondo di interconnessioni e interdipendenze naturali ed automatiche, lo stesso principio dell’autodeterminazione dei popoli e la secessione tenderanno con il tempo a perdere il loro alto significato politico proprio del diritto internazionale classico, per diventare strumenti di riorganizzazione degli ordinamenti territoriali di natura prevalentemente amministrativa.
In breve possiamo affermare che questo nuovo, e se vogliamo diametralmente opposto, ruolo delle minoranze discende da due considerazioni fondamentali. La prima è che le forze centrifughe scatenate dalla fine della guerra fredda sono una prova evidente dei faticosi riallineamenti entro confini stabiliti in precedenza e della necessità di far uscire allo scoperto aspirazioni politiche a lungo represse. La seconda è che le affiliazioni di tipo culturale, religioso, etnico non sono l’unica linea di arresto plausibile di questa frantumazione; accando ad essa deve collocarsi la partecipazione all’economia mondiale favorita dall’accesso all’informazione. Poiché tale partecipazione ha luogo in aree delineate da fattori di varia natura, che comunque poco o niente hanno in comune con i tradizionali confini degli Stati nazionali; poiché il benessere economico dipende sempre meno dalla politica economica degli Stati nazionali, ma da queste aree regionali di piccole e medie dimensioni con caratteristiche specifiche corrispondenti alla logica dell’economia globale; poiché tali aree possono essere create ex novo sulla base del soddisfacimento di certi parametri - è evidente che da tutto ciò emerge che l’area delle affinità culturali, oltre ad essere di per sé un valore assoluto, può costituire il centro o uno dei centri su cui costruire un’area economica aperta alla logica dell’economia globale.
Prof. Sergio Ortino, direttore dell’Area "Minoranze ed autonomie regionali"
Dieser Beitrag beruht auf dem Vortrag zum Thema Minderheitenschutz im Völkerrecht: Evolution oder Perspektivenwandel, den Prof. Sergio Ortino, Leiter des Fachbereiches "Minderheiten und regionale Autonomien", am 18. Dezember 1996 in Trient gehalten hat. Anlaß war der von der autonomen Region Trentino-Südtirol ausgerufene "Tag der Minderheiten" mit einer Tagung zum 4. Jahrestag der UN-Minderheitendeklaration von 1992.
Prof. Ortino ist der Ansicht, daß die UN-Minderheitendeklaration anders als gewöhnlich angenommen, nicht lediglich Umsetzung bzw.. nähere Konkretisierung von Artikel 27 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte ist. In der Tat läßt sich die UN-Minderheitendeklaration von 1992 nicht ohne weiteres in die herkömmliche Logik der friedlichen Konfliktlösung bzw.. der Vorbeugung gegenüber schwelenden oder drohenden Aufständen einordnen, welche für die klassischen völkerrechtlichen Schutzmechanismen charakteristisch ist. In ihr kommt vielmehr erstmals eine vollkommen neue Art normativer Regelung zum Ausdruck, die auf eine Politik gerichtet ist, welche Minderheiten als dynamisches und für die Gesamtentwicklung der Gemeinschaften, in denen sie leben, unabdingbares Element begreift.
