Ökologische Direktzahlungen in der Berglandwirtschaft

Anmerkungen zur Studie der Europäischen Akademie Bozen von Flavio V. Ruffini und Ernst Mattanovich

Der Fachbereich "Alpine Umwelt" der Europäischen Akademie Bozen hat unter der wissenschaftlichen Leitung von Dr. Mario Broggi und der Mitarbeit von Dr. Kurt Kußtatscher und Dipl.-Ing. Roman Sutter eine Studie ausgearbeitet, welche die Untersuchung der bestehenden und in Entwicklung sich befindenden Systeme ökologischer Direktzahlungen in der Berglandwirtschaft des Alpenraumes zum Ziel hatte. Die Wirksamkeit ökologischer Direktzahlungen für die Anliegen des standörtlichen, landschaftlichen und biotischen Ressourcenschutzes stand dabei im Vordergrund der Bearbeitung. Insgesamt wurden bei der Bearbeitung der Studie 40 Experten im gesamten Alpenraum kontaktiert, deren Fachwissen so in die Studie einfließen konnte. Aufbauend auf diese Studie wird nachfolgend eine kurze Darstellung des Problems gegeben.

Ausgangslage

Die Berglandwirtschaft im Alpenraum befindet sich in der Krise und ist von einem tiefgreifenden Strukturwandel gezeichnet. Diese prekäre Lage hat ihre Wurzeln in den naturräumlichen und sozioökonomischen Standortnachteilen, welche die landwirtschaftliche Produktion im Berggebiet erheblich erschwert. Berghöfe sind deshalb im Vergleich zu den Betrieben des Flachlandes benachteiligt und diesen auf dem Europäischen Markt nicht gewachsen (Europäische Akademie 1996).

Eine Analyse der Agrarstatistiken in den einzelnen Alpenländer, läßt eine Abnahme der Betriebszahlen und der Beschäftigten in der Landwirtschaft bei gleichzeitiger Zunahme der durchschnittlichen Betriebsfläche erkennen (Europäische Akademie 1997). Dieser Trend führt häufig zu einer Polarisierung in der Landnutzung. Auftretende Folgeerscheinungen sind Intensivierungen, verstärkte Mechanisierung und eine Spezialisierung der Produktion in gut erschlossenen und erreichbaren sowie ertragreichen Tal- bzw. Terrassenlagen. Gleichermaßen sind in Ungunstlagen jedoch auch Nutzungsextensivierungen bis hin zu Betriebsaufgaben zu verzeichnen, welche einen Rückzug der Landwirtschaft aus der Fläche bewirken. Dieser Trend hat bereits sämtliche Alpenstaaten erfaßt. Markante Unterschiede sind jedoch in Ausprägung und Intensität dieses Rückganges zu erkennen. Schwächesymptome treten selbst in agrarischen Gunstlagen auf. So ist beispielsweise im Berner Oberland (Schweiz) die Zahl der in der Landwirtschaft tätigen Menschen zwischen 1980 und 1990 um 30 % zurückgegangen (Europäische Akademie 1996). In Österreich wurden die bewirtschafteten Weideflächen in den letzten 30 Jahren um ein Viertel reduziert, wobei die Hochalmen im besonderen Maße davon betroffen waren (Chytil 1995). Für die Berggebiete selbst bedeutet die Schwächung der Landwirtschaft schwerwiegende ökonomische, soziokulturelle als auch ökologische Probleme.

Ein Merkmal der Agrarpolitiken der letzten Jahrzehnte bestand darin, daß die Einkommenspolitik der heimischen Landwirte über administrativ beeinflußte und gegen die Wirkungen des Weltmarktes abgeschirmte, künstlich erhöhte Produktpreise erfolgte. Ein wichtiger Eckpfeiler der Landwirtschaftspolitiken in den Alpenländern bildeten die Preis- und Absatzgarantie (im besonderen Österreich und Schweiz) sowie die Subventionierung von Strukturverbesserungen. Die Landwirtschaft befand sich in einem Käfig, welcher sie von der übrigen Wirtschaft mit ihren Gesetzen, Mechanismen und letztlich auch vom Konsumenten isolierte.

Durch die Änderungen der finanz-, wirtschafts- und außenpolitischen Rahmenbedingungen (gebremster wirtschaftlicher Aufschwung, steigende Arbeitslosigkeit, Defizite der öffentlichen Haushalte, Liberalisierung der Weltmärkte usw.) hat sich jedoch das Gravitationsfeld (Abb. 1) für die Landwirtschaft grundlegend geändert. Prägende Ereignisse für diese Richtungsänderung waren der Abschluß des GATT-Abkommens (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen) und die Schaffung von Wirtschaftsräumen (Europäische Wirtschaftsraum, nordamerikanischer Freihandelsraum [NAFTA] und Europäischer Binnenmarkt) (Baur et al. 1995). Unter anderem wurde im Rahmen des GATT-Vertrages ein Konsens über den Abbau von Schutz und Stützungen sowie der erlaubten staatlicher Interventionen in den Freihandel erreicht. Gemäß den Inhalten des Abkommens müssen innerhalb einer Übergangsfrist der Einfuhrschutz, die produktionsgebundenen Stützungen und die Exportsubventionen stufenweise abgebaut werden. Davon unberührt bleiben nicht produktgebundene Direktzahlungen, darunter auch marktneutrale ökologisch orientierte Direktzahlungen sowie Infrastrukturprogramme, Marketingförderung usw.

Vermehrt sind die bisher hohen Agrarsubventionen (in der EU ca. 36. Mrd. ECU, 1992 ungefähr 50 % des EU Budgets) (Europäische Akademie 1997) in den einzelnen Staaten vor dem Hintergrund der angespannten Finanzlagen zu betrachten. Budgetkürzungen, Verteilungskämpfe zwischen den Ressorts und Einsparungen stehen in allen Ländern an der Tagesordnung. Ein Ausbau der Stützungen nach Gesichtspunkten wie sie in der Vergangenheit üblich waren, wird es sehr wahrscheinlich nicht mehr geben können. Eine Umgestaltung der bestehenden Subventionssysteme wird notwendig.

Berglandwirtschaft am Scheideweg

In den ersten Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg war der Bergbauer primär ein Selbstver-sorger und belieferte darüber hinaus die heimische Bevölkerung mit seinen Produkten; die damaligen Speisekarten waren vorwiegend durch die vor Ort produzierte Produktpalette geprägt. Heute ist der Bergbauer massiv in den internationalen Warenaustausch (Liberalisierung der Märkte) eingebettet und ist abhängig von den Ernteergebnissen in anderen Kontinenten. Dies zwingt ihn, seine Produktion nach neuen Gesichtspunkten zu orientieren. Die aktuellen Entwicklungen verlangen von ihm ein neues Selbstverständnis für die landwirtschaftliche Produktion. Ein neues Denken ist nicht nur in der Agrarpolitik gefordert, sondern wird in erster Linie von den Bauern selbst verlangt. Letztlich werden sie es sein, die sich der neuen Herausforderung stellen müssen.

Der gesellschaftliche Stellenwert des Landwirtes wird zunehmend von Funktionen geprägt, welche dieser im Dienste der Gesellschaft übernehmen und erfüllen kann. Standen früher die Nahrungsmittelversorgung und die Aufrechterhaltung von dezentralen Siedlungsstrukturen im Vordergrund, so hat sich das Aufgabenspektrum der Landwirtschaft in der Zwischenzeit doch deutlich verschoben. Die neuen Aufgaben, beispielsweise „Nutzung und Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen" (Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit, stabile Stoffkreisläufe, Anpassung der Bewirtschaftungsintensität an die natürlichen Grenzen des Standortes) und „Pflege und dem Erhalt der Kulturlandschaft" sind stärker in den Vordergrund gerückt (Bsp. Fremdenverkehr, Erholung, gesunde Nahrungsmittel). In der Tat werden diese Leistungen von der Gesellschaft zunehmend nachgefragt. Seit Mitte der 80iger Jahre wird deshalb von der Multifunktionalität der Berglandwirtschaft gesprochen. Mit diesem Schlagwort wird zum Ausdruck gebracht, daß die Berglandwirtschaft - abgesehen von der Produktion von Nahrungsmittel - eine Vielzahl von Leistungen für die Gesellschaft erbringt.

Eine wichtige Aufgabe der Agrarpolitik liegt darin, die von der Landwirtschaft angebotenen und anbietbaren landeskulturellen Leistungen auf die Wünsche der Gesellschaft hin abzustimmen und geeignete Instrumente zur langfristigen Sicherung dieser Leistungen zu finden. Für die Landwirtschaft erwächst daraus eine Möglichkeit, neue Einkommensquellen für effektiv erbrachte Leistungen zu erschließen.

Auch muß ein mit den Bestimmungen des Freihandels (GATT/WTO) -kompatibler Modus gefunden werden. Es ist zu erwarten, daß außereuropäische Staaten anläßlich der nächsten WTO-Runde die Forderung zur vollständigen Trennung der Marktleistungen von der Einkommenspolitik einbringen werden (Agra-Europe 1996). Aus dieser, auf dem ersten Blick sehr harten Forderung könnte für die Abgeltung von Externalitäten (beispielsweise Leistungen im Bereich der Landschaftspflege, der Lebensraumsicherung und des Naturschutzes) und der geeigneten Berücksichtigung der Multifunktionalität eine unerwartete Chance erwachsen. Notwendig ist dafür allerdings, daß innerhalb der Europäischen Union eine eigene, abgestimmte Politik für die Berggebiete betrieben wird. Eine geeignete Plattform dafür könnten die Alpenkonvention und die dazugehörenden Fachprotokolle darstellen.

Gleichermaßen ist nachzuweisen, daß die zu entlohnenden Leistungen der Landwirtschaft auch tatsächlich den ihnen zugedachten Effekt erbringen und von der Erzeugung und dem Erlös privater Güter getrennt sind. Daher ist auch die Wissenschaft (Agrarökonomik, aber auch Raumplanung, Soziologie und Ökologie) besonders gefordert. Ihr hat sich aus der gegenwärtigen Situation ein spannendes Aufgabenfeld eröffnet. Diese Wissenschaftsdisziplinen haben die Aufgabe, geeignete Kriterien, Maßnahmen und Strategien bereitzustellen, wie diese multifunktionale Ausrichtung der Landwirtschaft in geeigneter Form berücksichtigt und wie die genannten Bedingungen erfüllt werden können.

Seitens der Berglandwirtschaft wiederum täte man gut daran, sich von der ausschließlichen Fixierung auf die Produktion landwirtschaftlicher Güter zu trennen. Verstärkt sind Dienstleistungen für die Gesellschaft in Betracht zu ziehen und die Produktionsmethoden darauf abzustimmen. Die Landwirtschaft wird sich in Zukunft damit abfinden müssen, daß auch gesellschaftspolitische Forderungen bei der Ausrichtung des Betriebes zu berücksichtigen sind. Im besonderen gilt dies, wenn öffentliche Geldmittel zur Förderung und Stützung der landwirtschaftlichen Produktion verwendet werden.

Ökologisch motivierte Direktzahlungen

An diesem für die Berglandwirtschaft schicksalsträchtigen Scheideweg angelangt, sind Ideen und ergänzende Strategien gefragt, die dem Bergbauerntum eine Zukunft sichern. Es sind Wege zu suchen, auf denen eine verstärkte Integration zwischen sozialen Notwendigkeiten, Ökonomie und Ökologie erfolgen kann. Die bisherigen Agrarförderungen konnten diesem Prinzip der nachhaltigen Nutzung in der Berglandwirtschaft und der Erhaltung der traditionellen Kulturlandschaft nur teilweise gerecht werden. Es geht u.a. um die Konkretisierung einer neuen Grundausrichtung, in der die multifunktionale Bedeutung der Berglandwirtschaft (landwirtschaftliche Produktion, standörtlicher Ressourcenschutz, Landschaftspflege, Lebensraumerhaltung, soziokulturelle Bedeutung usw.) in angemessener und leistungsorientierter Form zur Geltung kommt.

Direktzahlungen gehören mit zu den wichtigsten Instrumentarien der landwirtschaftlichen Einkommenspolitik (Rieder et al. 1990). Innerhalb der Berggebietspolitik und innerhalb moderner Abgeltungssysteme stellen Direktzahlungen einen Fixpunkt dar, welche einen Beitrag leisten können, um den anstehenden Herausforderungen gerecht zu werden. Unter ökologisch motivierten Direktzahlungen werden Zahlungen verstanden, welche direkt zum Empfänger (Landwirt) gelangen und diesem die Ertragseinbußen oder den Mehraufwand abgelten, die sich aus ökologischen Leistungen zur Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft ergeben (Stucki, 1993).

Ökologische Direktzahlungen bestehen in sämtlichen Alpenländern mit Ausnahme Sloweniens (Europäische Akademie 1997). Es ist auch zu erwarten, daß im Zuge der Umsetzung der GATT-Inhalte solche Zahlungen - genauso wie andere produktunabhängige Direktzahlungen (Mittel zur Strukturanpassung, Schulungen, Marketingförderungen usw.) - künftig an Bedeutung gewinnen werden. Gegenläufig dürfte der Trend bei den Ausgaben für Preis- und Absatzsicherung sein. Die nachfolgend für die Schweiz gültige Zeitreihe (Abb. 2) über die Entwicklung der Bundesausgaben für Landwirtschaft verdeutlicht dies. Dort erfolgte im Jahr 1992 eine grundlegende Änderung der Agrarpolitik (Änderung in Artikel 31a und 31b des Landwirtschaftsgesetzes) mit einer konsequenten Trennung der Stützungen vom Produkt. Die zugrundeliegenden Zielsetzungen sahen vor, die Einkommen der Landwirte trotz tieferer Produktpreise zu sichern, eine GATT-konforme Ausrichtung der Stützungen und eine Reduktion der agrarpolitisch bedingten Überproduktion sowie die gezielte Förderung ökologischer Bewirtschaftungsweisen zu erreichen (Europäische Akademie 1996)

Abb. 2: Entwicklung der Bundesausgaben für Landwirtschaft und Ernährung (Angaben in sFr) (aus Europäische Akademie Bozen 1996)

Mängel bestehender Direktzahlungen

Aus der Perspektive des Natur- und Landschaftsschutzes sollten ökologische Direktzahlungen vor allem ihren Namen gerecht werden. Bei den heute zur Anwendung kommenden, ökologischen Zahlungen lassen sich häufig mangelnde Effizienz, Nachvollziehbarkeit und Transparenz erkennen. Zu oft begnügt man sich mit dem Einbau "ökologischer Leitplanken" in die bisherigen Direktzahlungssysteme und mit einer allgemeinen Umschreibung der zu erbringenden Umweltleistungen. Der geforderte Standard wird dabei tief angesetzt, um die Wirksamkeit bestehender Zahlungen nicht zu gefährden. Für die Bemessung der ökologischen Leistungen ist deshalb ein transparenter Ordnungsrahmen für nachhaltiges Wirtschaften notwendig, der den Landwirten klare Leitlinien für die Produktionsmethoden gibt und sie auf ihre Sozialpflichten hinweist. Solche Direktzahlungen sollen nicht nur das landwirtschaftliche Einkommen sichern, sondern darüber hinaus auch die ihnen zugedachten gesellschaftliche Bedeutung effektiv erfüllen und einen Beitrag zur Sicherstellung des landschaftlichen (Landschaftsbild), des biotischen (Flora, Fauna) und standörtlichen (Luft, Boden, Wasser) Ressourcenschutzes leisten (Europäische Akademie 1997).

Ebenfalls negativ, wirkt sich die Vernachlässigung des gesamtbetrieblichen Aspektes aus. Die Ausrichtung der Zahlungen an die Abgeltung einer extensiven Einzelflächennutzung vermag zwar Flora und Fauna ansatzweise zu schonen. Für die standörtlichen Ressourcen, in erster Linie Boden und Wasser (Grundwasser, Oberflächenwasser) dürfte es jedoch ohne Belang sein, ob ein Landwirtschaftsbetrieb 100% oder 95% seiner Wirtschaftsflächen intensiv bearbeitet. Es wirft sich die Frage auf, wem nützt eine extensive Bewirtschaftung von Randlagen, wenn gleichzeitig eine Intensivierung der Bewirtschaftung auf den Restflächen stattfindet?

Anforderungen und Richtlinien

Die in der Studie dargestellten Beispiele von Umweltprogramme für die Berglandwirtschaft im Alpenraum geben Aufschluß, über die Stärken und Schwächen dieser Initiativen (Europäische Akademie 1997). Vor der Einführung solcher Direktzahlungssysteme und -programme sind erreichbare, nachvollziehbare und gleichermaßen kontrollierbare Ziele festzulegen. Diese regional abzustimmenden Umweltqualitätsziele in der Landwirtschaft sind mit Hilfe von quantifizierbaren Standards weiter zu konkretisieren. So sind eine "standortgerechte Bewirtschaftung" oder eine "an den Naturhaushalt angepaßte Nutzung" anzustrebende und auch allgemein anerkannte Zielsetzungen im Hinblick auf die Berücksichtigung von Aspekten des Natur- und Umweltschutzes in der Landwirtschaft. Eine nachvollziehbare Umsetzung dieser Vorgaben ohne eine entsprechende Bindung an konkrete oder quantitative Standards ist aber nur bedingt möglich. Andererseits ist auch die Bindung an solchen Standards (Bsp. 2 GVE/Hektar, Güllemenge pro Flächeneinheit usw.) ein komplexes Unterfangen. So sind konkrete Vorgaben zwar für den Vollzug leichter handzuhaben, sie tragen jedoch den lokalen Bedingungen, in welchen der Betrieb wirtschaften muß, nicht in ausreichendem Maße Rechnung. Dieser Aspekt darf in Bergregionen nicht vernachlässigt werden. Standortbedingungen (Exposition, Hangneigung, Mikroklima, usw.) können sich dort in rascher Abfolge und auf engstem Raum ändern (Bsp. Sonn- und Schattseiten). So müssen oftmals bereits benachbarte Betriebe aufgrund verschiedener naturräumlicher Voraussetzungen unter unterschiedlichen Bedingungen wirtschaften.

Anzustreben ist folglich eine einzelbetriebliche, individuelle Behandlung. Diese ist nur dann möglich, wenn auch einzelbetriebliche Daten (Größe, Lage, bewirtschaftete Fläche, Kulturarten, Erschwernisse, usw.) systematisch vorliegen. Ein mögliches, aber nicht in allen Alpenregionen vorhandenes Hilfsmittel zur Darstellung der betrieblichen Situationen stellen hierbei die Höfekataster (Höfekarteien) dar. Darüber hinaus bedarf es auch kleinregionaler Planungsgrundlagen (Zielobjekt ist das agrarische Produktionsgebiet), welche ihrerseits auf ein übergeordnetes landwirtschaftliches Leitbild (Zielobjekt: Bundesland, Provinz, Kanton) aufbauen. Solche kleinregionalen Planungsgrundlagen ermöglichen, den Blick über die einzelbetriebliche Situation hinaus auf die Entwicklung in der Kleinregion zu lenken. Dadurch können die Notwendigkeiten des Betriebes (Privatinteresse) mit den Zielsetzungen der Kleinregion besser aufeinander abgestimmt werden (gezielte Steuerung der Geldflüsse) (Mattanovich 1996).

Auch ökologisch motivierte Direktzahlungen haben sich an ökonomische Kriterien zu richten. Die Effizienz des Mitteleinsatzes ist zu gewährleisten, will man nicht in den Verruf kommen, öffentliche Gelder zu verschleudern. Das Verhältnis zwischen Aufwand und Wirkung muß sich folglich an der öffentlichen Akzeptanz messen. Der Ausschüttung von Direktzahlungen stehen bestimmte Zielsetzungen (Bsp. Extensivierung der Viehhaltung) zugrunde. Mit Hilfe der unterstützten und geförderten Maßnahmen müssen diese Zielsetzungen effektiv erreicht werden. Letztlich müssen ökologische Zahlungen auch sozial verträglich sein und dürfen nicht zu sozialen Spannungen führen (Bsp. Bauer als Almosenempfänger oder staatlicher subventionierter Landschaftsgärtner). Der Bauer muß sich in den Programmen der Politik wiederfinden und diese akzeptieren können.

Allerdings sind ökologische Zahlungen auch kein Wundermittel. Sie können lediglich einen Beitrag leisten und müssen in einer umfassenden, auf Nachhaltigkeit orientierten, regional abgestimmte Berggebietspolitik integriert sein. Eine lebensfähige Berglandwirtschaft kann nur auf diesem Weg erreicht werden, eine Berglandwirtschaft wie sie in wirtschaftlich, sozial und kulturell vitalen Bergregionen benötigt wird.

Dipl.-Ing. Flavio V. Ruffini, Projektleiter im Fachbereich "Alpine Umwelt"

Dipl.-Ing. Ernst Mattanovich....

Literatur

Abstract :
Contributi diretti per fini ecologici nell’agricoltura di montagna

Sotto la direzione scientifica del dott. Mario Broggi, coadiuvato dal dott. Kurt Kußtatscher nonché dal Dipl.-Ing. Roman Sutter, l'Area scientifica "Ambiente alpino" ha elaborato uno studio che mira ad analizzare i contributi diretti, per fini ecologici, nell’agricoltura di montagna dell’arco alpino. In tutte le regioni alpine l’agricoltura sta vivendo un periodo di profonde trasformazioni. Le conseguenze sono ormai sotto gli occhi di tutti. L’incalzare dell’esodo di chi o da dove? è talmente rapido, che sino ad ora nemmeno le sovvenzioni pubbliche, erogate agli agricoltori di montagna in misura anche cospicua, sembrano in grado di arrestarlo.

Fino ad oggi i criteri con cui venivano concesse le sovvenzioni erano guidati prevalentemente dall’obiettivo di conservare un certo livello di reddito, erogando vari contributi per la produzione o garantendo dei prezzi minimi di vendita. Ma ultimamente, in seguito alle spinte sempre più insistenti provenienti dal fronte dei trattati commerciali internazionali quali il GATT, per citarne uno, si tende sempre più spesso a concedere contributi diretti svincolati dai risultati produttivi. Per il momento, però, non si può certo dire che tali contributi siano riusciti a produrre, come invece si sperava, una conservazione efficace delle attività agricole tradizionali nell’arco alpino. Anche i contributi che vengono erogati sotto l’egida delle "finalità ecologiche" sono per il momento più finalizzati al mantenimento del reddito che non alla tutela dell’ambiente, oppure si rivelano scarsamente efficaci per i troppi svantaggi che essi comportano per le singole aziende agricole nella fase di attuazione. Per tutti questi motivi si sta cercando di elaborare un modello di erogazione dei contributi diretti che tenga conto sia delle esigenze dell’attività agricola che degli interessi della popolazione verso la salvaguardia dell’ambiente.

La ricerca analizza in primo luogo l'efficacia dei pagamenti diretti ecologici in relazione alle richieste di tutela delle risorse paesaggistiche e biotiche locali. Per realizzare questo progetto sono stati contattati 40 esperti dell'intero arco alpino che hanno contribuito in maniera fondamentale al successo dello studio.