New Public Management

von Kurt Promberger

In einigen OECD-Ländern gibt es intensive Bemühungen, neue Wege im Management des Staates zu gehen. Diese Ansätze firmieren unter der neudeutschen Bezeichnung New Public Management (NPM). Das Hauptanliegen des NPM besteht in der Steigerung der Effektivität (Zweckmäßigkeit, Wirksamkeit) und der Effizienz (Wirtschaftlichkeit) öffentlicher Institutionen und ihrer Leistungen.

Entwicklung des New Public Management (NPM)

In den 80er Jahren kam es in mehreren Industrieländern (vor allem Großbritannien, USA, Australien, Kanada, Neuseeland und Skandinavien) zu einer Reform des öffentlichen Sektors. Diese Veränderungen bezogen sich vor allem auf die Aufgaben, Strukturen und Organisationen des politisch-administrativen Systems und sind Ausdruck der veränderten Werthaltungen der sie konstituierenden und legitimierenden Gesellschaftssysteme. Diese Entwicklung wurde von folgenden Faktoren gefördert:

1. Beträchtliches Wachstum des öffentlichen Sektors als Folge des post-keynesianischen Wohlfahrtsstaates, der immer komplizierter wurde und die Bürger mit der Qualität der öffentlichen Leistungen immer unzufriedener machte.
2. Die Finanzierung der öffentlichen Leistungen aus Steuermitteln führt zur Verschwendung von Ressourcen für weniger produktive Zwecke und benachteiligt den privaten Sektor.
3. Mit der Wahl von Margaret Thatcher (1979) und Ronald Reagan (1980) kamen konservative Regierungen an die Macht, die massiven Druck auf den öffentlichen Sektor ausübten und zu dem führten, was heute als New Public Management bezeichnet wird.

Grundprinzipien des New Public Management

Obwohl es so etwas wie ein offizielles Programm des New Public Management nicht gibt, können folgende Merkmale des NPM angeführt werden:

1. Professionelles und verantwortungsbewußtes Management
   Die Rechenschaftslegung erfordert die genaue Zuordnung der Verantwortung. Im Gegenzug müssen Handlungsspielräume für die Führungskräfte (free to manage) eröffnet werden.
2. Leistungsmessung
   Die Rechenschaftslegung über die Effizienz und Effektivität des öffentlichen Dienstes erfordert die Formulierung von operationalen Zielen und die Messung der erzielten Ergebnisse (Leistungsindikatoren).
3. Outputsteuerung
   Die Ressourcenzuteilung und die Vergabe von Belohnungen wird mit der Leistungsmessung (Outputsteuerung) verknüpft. Damit einhergehend erfolgt die Dezentralisierung der Ressourcenbewirtschaftung. Bei der Outputsteuerung wird die Verfahrenskontrolle durch eine Ergebniskontrolle ersetzt.
4. Dezentralisierung der öffentlichen Verwaltung
   Die öffentliche Verwaltung wird in produktorientierte, operative Einheiten (horizontale Dezentralisierung) aufgespalten und mit aufgabenadäquaten, fachlichen und ressourcenbezogenen Kompetenzen (vertikale Dezentralisierung) ausgestattet. Sie erhalten ein Globalbudget, das die Führungskräfte für die Zielerreichung flexibel einsetzen können. Darüber hinaus wird die Bereitstellung von öffentlichen Leistungen von deren Produktion unterschieden. Weiters kommt es zur Schaffung von Auftraggeber- und Auftragnehmer-Beziehungen (Kontraktmanagement) innerhalb des öffentlichen Sektors und zwischen öffentlichem und privater Sektor.
5. Stärkung des Wettbewerbsgedankens
   Der Wettbewerb ist der Schlüssel zu niedrigeren Kosten und besseren Standards. Das Mittel zur Stärkung des Wettbewerbs sind Kontrakte und Ausschreibungen innerhalb der öffentlichen Verwaltung (public tendering procedures).
6. Einsatz privatwirtschaftlicher Managementmethoden
   Es geht darum, erfolgreiche Instrumente aus dem privaten Bereich in den öffentlichen Sektor zu übertragen.
7. Mehr Effizienz bei der Verwendung der Ressourcen
   Erhöhung der Effizienz durch umfassende Kostensenkungsprogramme, erhöhter Widerstand gegenüber den Forderungen der Gewerkschaften und Einschränkung der Folgekosten von staatlichen Regulierungen für den Unternehmenssektor.

Diese Merkmale des NPM sind in den Reformländern auf den verschiedenen Ebenen der staatlichen Verwaltung (gesamtstaatliche, bundesstaatliche und kommunale Ebene) in unterschiedlicher Weise ausgeprägt. Am radikalsten wurden in Neuseeland und Großbritannien weitreichende Umstrukturierungsmaßnahmen des öffentlichen Sektors gemäß den Prinzipien des New Public Management durchgeführt. Ähnliche, wenn auch weniger radikale, Modernisierungsprogramme finden sich in den Niederlanden und in den skandinavischen Ländern. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt kann man festhalten, daß die Reformprogramme auf der Basis der Prinzipien des New Public Management ihre Konzeptionsphase hinter sich gelassen und tatsächliche Veränderungswirkungen im System der öffentlichen Verwaltung bewirkt haben. Im Rahmen dieser Modernisierungsprogramme sind das Agency Konzept, das Modell der Gewährleistungsverwaltung, Maßnahmen zur Stärkung des Wettbewerbs und das Tilburger Modell besonders hervorzuheben.

Das Agency Konzept

Im Rahmen der "Next Step Initiative" der Regierung Thatcher III bildet das Agency-Konzept den Kern der Reform der zentralen Verwaltung (Civil Service) in Großbritannien. Das damit verfolgte Ziel besteht in der Schaffung einer möglichst klaren Schnittstelle zwischen der politischen Ebene des jeweiligen Ressorts und den durchführenden Instanzen (Agencies). Jede Agency wird von einem Manager (Chief Executive) geführt, der nur dem jeweiligen Minister gegenüber verantwortlich ist. Von den Ressortaufgaben wird ein Teil der Vollzugsaufgaben auf eine Agency übertragen. Sie werden dabei aus den bestehenden Einheiten des Civil Service gebildet, wobei für jede Dienstleistung maßgeschneiderte Strukturen entwickelt werden. Agencies sind verselbständigte Organisationseinheiten, deren Vollzugsaufgaben operational definiert und von der politischen Aufgabe des Ressorts bzw. des Ministers abgegrenzt sind. Für jede Agency ist ein Rahmenpapier zu erstellen, das dem Parlament zugeleitet und auch der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird. Darin sind die zu erfüllenden Aufgaben, Ziele, Zuständigkeitsabgrenzungen, internen Managementkonzepte und der Umfang der Entscheidungsdelegation vom Ministerium an den Leiter enthalten. Darüber hinaus beschreibt es, wie die laufende Kontrolle erfolgt, welche Rechenschafts- und Berichtspflichten zu erfüllen sind und welche finanziellen und personellen Spielräume bestehen. Jährlich werden neue - möglichst operationale - Ziele vereinbart, für deren Einhaltung der Leiter verantwortlich ist.

Modell der Gewährleistungsverwaltung

Während das Agency-Konzept vor allem auf zentralstaatlicher Ebene zur Anwendung kam, betrifft das Modell der Gewährleistungsverwaltung (Enabling Authority) die Ebene der Kommunalverwaltung. Diese in Großbritannien entwickelte Alternative zur traditionellen Vollzugsverwaltung findet auch in Skandinavien, Australien und Neuseeland Anwendung. Das Modell basiert auf der Überlegung, daß eine Kommune die nachgefragten öffentlichen Leistungen nicht unbedingt selbst erbringen muß, sondern nur die Gewähr dafür übernehmen muß, daß die in das Leistungsprogramm aufgenommenen Aufgaben durch verwaltungsinterne oder verwaltungsexterne Anbieter erfüllt werden. Durch die Trennung zwischen Gewährleistung und Vollzug läßt sich ein Verwaltungsmodell schaffen, das sich einerseits in eine eng an die Politik koppelnde Vergabezentrale und andererseits in einen operativ ausgerichteten Leistungsbereich gliedert. Als Vision einer radikal zu Ende gedachten Gewährleistungsverwaltung stelle man sich eine Kommune vor, die als reine Holding ohne eigenen Leistungsbereich alle Leistungen (sowohl interne Servicedienste als auch Leistungen an die Bürger) von externen Lieferanten zukauft.

Methoden zur Stärkung des Wettbewerbs

Die marktwirtschaftliche Binsenweisheit "Konkurrenz belebt das Geschäft" gilt auch für die öffentliche Verwaltung. Vor allem die Kommunalverwaltung steht in mehreren Aufgabenfeldern (Sozial- und Gesundheitsbereich, Kultur, Bildung, Freizeit, Hoch- und Tiefbau, Wirtschaftsförderung etc.) in Konkurrenz mit anderen, gemeinwirtschaftlichen und privaten Leistungsanbietern, die einen Druck auf mehr Effektivität und Effizienz ausüben. Sowohl die britischen als auch die skandinavischen Erfahrungen belegen die effektivitäts- und effizienzinduzierenden Wirkungen eines funktionsfähigen Wettbewerbs. Folgende Formen des Wettbewerbs können unterschieden werden:

1. Leistungsvergleiche Bei Leistungen, die aus Rechtsgründen nicht privatisierbar sind, kann ein Vergleich zwischen verschiedenen Gebietskörperschaften sinnvoll sein. Weiters können die Leistungen mit den Preisen privater Anbieter (Straßenerhaltung, Energieversorgung, Daseinsvorsorge, öffentlicher Personennahverkehr) oder mit den Honorar- und Tarifordnungen von freiberuflichen Professionisten (Architekten, Ingenieurleistungen, Rechtsberatung etc.) verglichen werden. In Großbritannien betreibt die Audit Commission for Local Authorities einen ständigen kommunalen Leistungsvergleich, der auch ein großes mediales Echo findet. Als Sonderform sind Best Practice-Wettbewerbe zu nennen, die herausragende Verwaltungen identifizieren und deren Innovationen publik machen. Beispiele dafür sind der "Speyerer Qualitätswettbewerb" und der "Wettbewerb der Bertelsmann Stiftung".
2. Verwaltungsinterne Quasi-Märkte Die Verwaltungseinheiten erhalten Globalbudgets, mit denen sie auch interne Leistungen im Rahmen einer internen Leistungsverrechnung bezahlen müssen.
3. Markttests (Modell der wettbewerbsorientierten Ausschreibung) Im Rahmen von Markttests werden öffentliche Dienstleistungen im Wege obligatorischer Ausschreibungen vergeben, wobei die kommunalen Verwaltungseinheiten mitbieten können. Die Erstellung einer bestimmten Dienstleistung (z. B. Betreiben eines Kinderheimes) wird beispielsweise für fünf Jahre von der "gewährleistenden Kommune" (Vergabeabteilung) an den "günstigsten Anbieter" (verwaltungseigene Abteilung, privater oder gemeinnütziger Anbieter) vergeben. In Großbritannien werden ca. 80 Prozent der Ausschreibungen von den kommunalen Anbietern gewonnen.

Das Tilburger Modell

In den letzten Jahren hat ein Reformprojekt vor allem in der deutschsprachigen Verwaltungsöffentlichkeit besonders großes Aufsehen erregt, nämlich das neue Verwaltungskonzept der niederländischen Stadt Tilburg, das zu einem Synonym für modernes Kommunalmanagement geworden ist. Die Stadt (160.000 Einwohner, ca. 1.700 öffentlich Bedienstete, jährliche Gesamtausgaben ca. 1.000 Milliarden Lire) hat 1985 im Zuge der Bewältigung einer ernsthaften Finanzkrise, eine umfassende Modernisierung der Verwaltung durchgeführt. Die Managementreform umfaßt folgende Elemente:

1. Kontraktmanagement Kontraktmanagement bedeutet, daß zwischen Auftraggeber (Politik) und Auftragnehmer (Verwaltung) eine Vereinbarung getroffen wird über die von der Verwaltung zu erbringenden Leistungen, über die von der Politik dafür zur Verfügung gestellten Ressourcen und über die Art der Berichterstattung der Verwaltung über das erreichte Ergebnis.
2. Konzernstruktur Das Kontraktmanagement findet auf der Makroebene seine strukturorganisatorische Entsprechung in der Implementierung einer Konzernstruktur, bestehend aus der Konzernführung (Rat, Kollegium und Bürgermeister), dem Steuerungsdienst (Stab der Konzernführung) und 7 operativen Einheiten (Fachbereiche, Dienste).
3. Produktansatz Der Produktansatz schafft die Grundlage für eine leistungsorientierte (produkt - bzw. outputorientierte) Steuerung des Konzerns Stadt. Die in vielen Kommunen zu beobachtende Intransparenz der Leistungen und deren Kosten, führte in Tilburg zur Einführung eines produktorientierten Steuerungssystems, das aus den Komponenten Produktbeschreibung, Produktorganisation, Produktkosten und Produktbudget besteht.
4. Steuerungsinstrumente Um den Konzern steuern zu können, werden mehrere Instrumente eingesetzt, wie z. B. politisches Arbeitsprogramm, Perspektivnote, Konzernhaushalt, Dienstpläne, Berichtswesen. Das politisch-administrative Führungssystem wird zu fünf Zeitpunkten im Jahr mit aktuellen Informationen versorgt, um bei Abweichungen von der geplanten Entwicklung ein rechtzeitiges und flexibles Gegensteuern zu ermöglichen.
5. Personalmanagement Eine leistungsorientierte und leistungsfähige Kommunalverwaltung erfordert auch ein Umdenken im Mangement der Human-Ressourcen. Besonders erwähnenswert sind die Implementierung eines leistungsorientierten Entlohnungssystems, gekoppelt mit jährlichen Leistungsbeurteilungen der Mitarbeiter und Führungskräfte.
6. Controlling Auf der operativen Ebene verfügt jeder Dienst über eine kleine Controlling-Einheit, der der stellvertretende Dienstdirektor als Dienstcontroller vorsteht. Auf Konzernebene fungiert der stellvertretende Direktor des Steuerungsdienstes als Konzerncontroller. Den Controllern kommt die Aufgabe zu, das politisch-administrative Führungssystem bei der Steuerung der Effektivität, der Effizienz und des Finanzmittelbedarfes methodisch und informationsmäßig zu unterstützen.

Literaturhinweise

Dieckmann/Jochen/Kuban Monika/Meyer-Pries Dirk (Hrsg.): Reformen im Rathaus. Die Modernisierung der kommunalen Selbstverwaltung. Köln 1996.

Hill Hermann (Hrsg.): Wege in die neue Steuerung. Stuttgart 1996.

Mix Herweijer (Hrsg.): 10 Jahre Tilburger Modell. Erfahrungen einer öffentlichen Verwaltung auf dem Weg zum Dienstleistungscenter. Bremen 1996.

Promberger Kurt: Controlling für Politik und öffentliche Verwaltung. Wien 1995.

Reichard Christoph: Umdenken im Rathaus. Neue Steuerungsmodelle in der deutschen Kommunalverwaltung. Berlin 1994.

Zum Thema New Public Management

Der zunehmende Finanzdruck, gesellschaftliche und wirtschaftliche Veränderungs- und Entwicklungsprozesse und nicht zuletzt der wachsende Standortwettbewerb zwischen verschiedenen Regionen Europas fordern auch von der öffentlichen Verwaltung Anpassung und Reformen. In Südtirol wurden, erst mit dem Landesgesetz 10/92, dann mit der neuen Personalordnung und neuerdings mit der Einführung der leistungsorientierten Entlohnung schon klare Zeichen gesetzt. Trotzdem sind noch weitere Schritte notwendig, vor allem, wenn auch im Landeshaushalt die Zeit der vollen Kassen vorbei sein sollte.

Der Fachbereich Management und Unternehmenskultur der Europäischen Akademie will diesbezüglich wichtige Impulse setzen, die im Projekt Verwaltungsakademie und den bereits angelaufenen Kursen für öffentliche Bedienstete ihren ersten Ausdruck finden. Durch weitere Ausbildungsmaßnahmen, und in Zukunft verstärkt auch durch eine gezielte Forschungstätigkeit auf dem Gebiet des öffentlichen Managements, will dieser Fachbereich neue Ansätze in Südtirol bekannt machen und damit seinen Beitrag zu mehr Effektivität und Effizienz in der öffentlichen Verwaltung leisten.

Abstract :
New Public Management

In molti paesi sono in atto sostanziali riforme dell'amministrazione pubblica. Questo nuovo approccio del management pubblico viene indicato con il termine inglese "New Public Management" (NPM). Lo scopo principale del NPM consiste nell'introduzione di nuovi approcci manageriali e di nuove forme di organizzazione che mirano a snellire l'amministrazione, aumentando l'efficacia e l'efficienza delle istituzioni pubbliche. Nel suo contributo il prof. Promberger analizza questo nuovo fenomeno da vari punti di vista: da quello dello sviluppo ed dei concetti base del NPM sino ai metodi per rafforzare la competizione. L'area scientifica "Management e cultura d'impresa" vuole contribuire a dare interessanti spunti in tal merito, che si riflettono in parte già nel progetto "Scuola Superiore di Amministrazione" nonché nei corsi già avviati per dipendenti pubblici. In futuro il lavoro di ricerca dell'area scientifica "Management e cultura d'impresa" si inCenterrà maggiormente sul tema NPM, per rendere noto questo approccio anche in Alto Adige.