|
Academia 12
Home |
Press |
Academia |
12 |
Artikel1
Südtirols Landesverwaltung und New Public Management
von Werner Stuflesser
In den entwickelten Ländern der Welt haben sich neue Ansätze in der Führung öffentlicher Verwaltungen - allgemein als New Public Management bezeichnet - durchgesetzt. Welchen Weg ist Südtirol bei der Erneuerung seiner Landesverwaltung gegangen? Fünf Jahre nach Beginn der Reformen kann darüber ein insgesamt positives Urteil abgeben werden. Ein Vergleich mit den Besten zeigt allerdings, daß in Südtirols Öffentlicher Verwaltung noch ein großes Verbesserungspotential steckt. Der öffentliche Sektor kann wesentlich dazu beitragen, dieses Land im globalen Wettbewerb konkurrenzfähig zu halten und damit den Wohlstand zu sichern. In der letzten Ausgabe von Academia hat Kurt Promberger über neue Ansätze der Führung öffentlicher Verwaltungen - in Theorie und Praxis - berichtet, die weltweit auf die Erneuerung des öffentlichen Sektors abzielen und als New Public Management (NPM) bezeichnet werden. In Italien und auch in Südtirol gab und gibt es selbstverständlich auch Bemühungen, die öffentliche Verwaltung leistungsfähiger zu gestalten, doch verlief die bisherige Diskussion darüber losgelöst von der internationalen Entwicklung. In der wissenschaftlichen Literatur werden in der Tat kaum italienische Autoren zitiert noch italienische Fälle als Beispiele besonders erfolgreicher Reformen angeführt.
Für die Öffentliche Verwaltung gelten von Staat zu Staat unterschiedliche Rahmenbedingungen, weshalb ausländische Modelle - im Gegensatz zur Situation in der Privatwirtschaft - nicht ohne weiteres übernommen werden können. Es hat sich aber gezeigt, daß bestimmte Prinzipien und Erkenntnisse der modernen Verwaltungswissenschaften in vielen, politisch auch unterschiedlich organisierten Ländern Anwendung finden. Als Beispiel für die weltweit ausgerichteten Bemühungen um eine nachhaltige Neuorientierung des öffentlichen Sektors sei auf die internationalen Qualitätswettbewerbe hingewiesen, an denen sich öffentliche Verwaltungen aus vielen Ländern beteiligen, wie jener der Carl-Bertelsmann-Stiftung, bei dem u.a. die Städte Christchurch (Neuseeland) und Phönix (USA) als Sieger hervorgegangen sind. In den verschiedenen Anwendungsländern war es - neben neoliberalem Gedankengut - in erster Linie der gewaltige Kostendruck, der die öffentlichen Verwaltungen gezwungen hat, radikale Reformen anzugehen. Diesen Druck gab es natürlich auch in Italien, wo vor allem die Regierung unter dem Ministerpräsidenten Ciampi und mit dem zuständigen Minister Cassese im Jahr 1993 den Versuch unternommen hat, grundlegende Reformen im öffentlichen Sektor durchzuführen, wie z.B. die Privatisierung des öffentlichen Dienstverhältnisses. Diese Regierung war allerdings zu kurz im Amt, um wirklich einschneidende Neuerungen durchzusetzen. Selbst ohne diesen Kostendruck wird in Zukunft der öffentliche Dienst größte Anstrengungen auf sich nehmen müssen, um leistungsfähiger zu werden, da die öffentlichen Verwaltungen gezwungen sind, durch die Globalisierung der Märkte zueinander in Konkurrenz zu treten. Auf diese Weise können sie Standortvorteile für ihre Bürger und für die Wirtschaft in Form von effizienteren und günstigeren Dienstleistungen, besseren Infrastrukturen und Bildungseinrichtungen sowie geringeren Abgaben sichern. Ganz besonders gilt dies für Europa, wo durch die Einführung einer einheitlichen Währung Mängel und Schwächen einer Volkswirtschaft durch geldpolitische Maßnahmen nicht mehr ausgeglichen werden können. Das trifft natürlich auch auf Südtirol zu, das bisher vom großen Einsparungszwang verschont geblieben ist.
Wie sieht nun - vor dem Hintergrund der weltweiten Reformbestrebungen - die Situation in Südtirol aus? Südtirol hat im Bereich des Personals und der Organisation primäre Gesetzgebungskompetenz und kann deshalb die Verwaltung relativ selbständig nach eigenen Vorstellungen strukturieren. Der italienische Staat kann lediglich große Reformrichtlinien als Rahmengesetzgebung vorgeben. Eine erste einschneidende Verwaltungsreform des Landes Südtirol geht auf das Jahr 1981 zurück (LG 11/1981). Hier wurde erstmals versucht, aus der Privatwirtschaft entlehnte Managementkonzepte in die Landesverwaltung einzuführen (vgl. Auckenthaler et al., 1988). Die zweite große Reform geht auf die Regierungserklärung des Jahres 1989 zurück, mit der die Verpflichtung eingegangen wurde, "die Führungsstruktur der Südtiroler Landesverwaltung zu überprüfen und neu zu strukturieren" im Hinblick auf "eine zukunftsorientierte, engagierte und fachkundige Landesverwaltung im Dienste der Bürger". In dieser Regierungserklärung wurden die Ziele der angestrebten Reform im einzelnen angeführt, die - im Nachhinein betrachtet - viele wesentliche Elemente des New Public Management bereits im Kern enthielt:
- Förderung einer durchgängigen Bürgernähe in der Verwaltung ("Kundenorientierung");
- Konzeption der Landesverwaltung als Dienstleistungsbetrieb;
- Steigerung der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung unter Anwendung betriebswirtschaftlicher Grundsätze;
- Stärkung der Entscheidungsfreude und der Managementfunktionen bei den Führungskräften;
- Ausbau und Verbesserung der Fachkompetenz bei den Mitarbeitern.
Die Verpflichtung zu dieser Reform fand 1992 in der "Neuen Führungsstruktur der Südtiroler Landesverwaltung" (LG Nr. 10/1992) ihren Niederschlag. Die wesentlichen Neuerungen betrafen:
- eine klare Verteilung der Zuständigkeiten zwischen politischer und administrativer Führungsebene durch eine genaue Definition der Aufgaben und Verantwortungen: den Abteilungen wurde eine zentrale Rolle bei der Umsetzung der grundsätzlichen Zielsetzungen der Landesregierung zugewiesen;
- eine lineare und flexible Aufbauorganisation durch das Bündeln homogener Verwaltungsaufgaben in 38 Abteilungen, wobei die Zuordnung der Sachbereiche an die Landesräte nur auf der Grundlage dieser Abteilungen erfolgen kann. Die Anzahl der Ämter, als Teilorganisation der Abteilungen, wurde von 204 auf 190 gekürzt;
- den Vorrang des Leistungsprinzips bei den Führungskräften. Dieser Grundsatz wurde durch verschiedene Maßnahmen konkretisiert: Führungsaufträge erfolgen grundsätzlich nur auf Zeit und zwar für die Dauer von vier bzw. fünf Jahren. Eng damit verknüpft ist die leistungsorientierte Vergütung der Führungskräfte, die nur für die Dauer ihrer Funktion eine entsprechende Zulage erhalten. Diese Funktionszulage hängt nicht nur von der bekleideten Führungsebene, sondern auch vom Umfang der geleiteten Organisationseinheit und von der Komplexität der Aufgaben ab. Dadurch wird auch eine horizontale Mobilität gefördert. Damit verbunden ist auch ein transparentes, managementbezogenes Verfahren bei der Auswahl, der Bestellung und Wiederverwendung der Führungskräfte. Bis zu 30% der Führungskräfte dürfen von außen berufen werden. Die Bestätigung des Führungsauftrags nach vier bzw. fünf Jahren
- als Bindeglied zwischen der politischen und administrativen Ebene wurde die Ressortdirektion eingeführt, die alle Abteilungen eines Landesrates umfaßt und mit einer Stabsstelle für die verstärkte Wahrnehmung strategischer Aufgaben ausgestattet ist.
Insgesamt handelte es sich um ein innovatives und anspruchsvolles Reformwerk, das im Laufe von nur drei Jahren Gesetzeskraft erlangte. Von Anfang an war allen Beteiligten klar, daß dies in erster Linie ein Prozeß sei, der zwar Etappenziele, aber kein Ende kennen würde. In der Zwischenzeit wurden deshalb weitere Reformschritte verwirklicht. Insbesondere hervorzuheben sind:
- die Reform der Verwaltungsverfahren im Hinblick auf mehr Transparenz für den Bürger (LG 17/1993: "Regelung des Verwaltungsverfahrens und des Rechts auf Zugang zu den Verwaltungsunterlagen");
- die Verabschiedung einer neuen Personalordnung, die die Privatisierung des öffentlichen Dienstverhältnisses und die Vereinheitlichung der Dienstverhältnisse für alle örtlichen öffentlichen Verwaltungen Südtirols mit sich gebracht hat;
- die Einrichtung einer internen Prüfstelle;
- die Vorlage eines Gesetzentwurfs mit dem Titel "Rationalisierung der Landesverwaltung", der von der Landesregierung bereits vorgeschlagen wurde und insbesondere drei Ziele verfolgt: eine Verfahrensvereinfachung, ein Straffen der Organisation und eine Normenentflechtung.
Eine Beurteilung der bisherigen Umsetzung der Verwaltungsreform ist nicht leicht, soll aber im folgenden Abschnitt ansatzweise versucht werden:
- Wesentliche Teile der Reform konnten sehr rasch umgesetzt werden. Die Neugliederung der Organisationseinheiten, die Reduzierung der Ämter und die Schaffung eines klaren hierarchischen Aufbaus erfolgte innerhalb eines Jahres. Was waren die Gründe für den Erfolg? Die Initiative war von der Landesregierung und der Verwaltungsspitze ausgegangen und hatte vor allem im Landeshauptmann ihren stärksten Verfechter. Es gab und gibt eine starke Regierungsmehrheit, ausreichende finanzielle Ressourcen und eine primäre Gesetzgebungsbefugnis, die rasche Korrekturen erlaubte. Eine breit angelegte Information aller Beteiligten begleitete die Entwicklung.
- Grundlegende Instrumente für ein modernes Management konnten eingeführt werden: nach anfänglichen Schwierigkeiten wurden im Herbst 1996 erstmals für alle Abteilungen und Ämter sowie jeden einzelnen Mitarbeiter die "Jahresziele 1997" vereinbart und "Führen durch Ziele" zur verbindlichen Führungsmethode erklärt; für jede Abteilung wurde ein ausführlicher Leistungsbericht zum Tätigkeitsjahr 1996 erstellt, der auch als Grundlage für eine zukünftige Kostenanalyse und als erster Schritt in Richtung Leistungsmessung angesehen werden kann; der Probebetrieb für die Kostenarten- und Kostenstellenrechnung sowie für die Leistungsrechnung wurde für die Jahre 1997 und 1998 beschlossen; damit wird auch die Grundlage für das "Führungsinformationssystem" geschaffen, das derzeit implementiert wird.
- Die größten Schwierigkeiten traten bei der Auswahl der Führungskräfte auf: die internen Auswahlverfahren hatten zwar Gewinner, aber auch Verlierer und damit frustrierte Mitarbeiter; die Betrauung junger und relativ unerfahrener externer Führungskräfte mit hohen Führungspositionen führte oftmals zu Resignation bei internen Mitbewerbern; es mangelte an qualifizierten Führungskräften, da unmittelbar nach Inkrafttreten der Verwaltungsreform viele potentielle Kandidaten aufgrund der staatlichen Pensionsreform in Frührente gegangen waren. Die Funktion des Ressortdirektors als Verbindung zwischen Politik- und Verwaltungsebene hat sich nicht überall bewährt.
- Eine einheitliche Unternehmenskultur hat sich nicht eingestellt: jedes Ressort lebt sein eigenes Leben; eine bereichsübergreifende Kommunikation, in der vor allem auch Querschnittsaufgaben diskutiert werden sollten, wird nicht gefördert. Neben einer fehlenden sy-stematischen Aus- und Weiterbildung von Führungskräften wurde dem Umstand zu wenig Rechnung getragen, daß adäquate und zielorientierte Bildungsmaßnahmen einen wesentlichen Teil der Umsetzungsstrategie darstellen; nach wie vor fehlt eine systematische Ausbildung des Führungskräftenachwuchses.
- Die Betonung liegt noch immer zu sehr auf der Input-Seite, d.h. auf der Seite der Ressourcen und der Mittel, und nicht auf der Seite der Leistungen und Ergebnisse. Die Steuerung erfolgt also im wesentlichen über die Zuteilung von Finanzmitteln (m.a.W. über die traditionelle voranschlagswirksame Haushaltsrechung und nicht über ergebnisorientierte Globalbudgets) und über die Vorgabe von Stellenplänen.
- Die Leistungen und Ergebnisse der einzelnen Organisationseinheiten sind nicht ausreichend definiert. Deshalb ist eine wirkliche Leistungsmessung derzeit nicht durchführbar; es lassen sich keine Aussagen und Vergleiche über die Effizienz oder Effektivität der Verwaltung anstellen. Dadurch ist auch eine Bewertung der Leistung von Führungskräften schwierig. Wettbewerb und Marktmechanismen als Regulatoren für Effizienz und Effektivität gelangen nicht zur Anwendung
- Die Entflechtung zwischen vorwiegend strategischer Führung auf der politischen Ebene und operativer Führung auf der Verwaltungsebene ist noch nicht ausreichend durchgeführt.
- Eine Verwaltungsreform ist ein kontinuierlicher Prozeß. Neuerungen können nur stufenweise eingeführt werden. Doch sollte verstärkt ein systematischer Ansatz gewählt werden, der systemwidrige Elemente verhindert und gleichzeitig den roten Faden aufzeigt, der als Orientierung für den "langen Marsch" wichtig ist.
Die vielen Neuerungen in den letzten fünf Jahren waren ein erster Schritt; doch sollte man weiter gehn, zumal zur Zeit die finanziellen Mittel vorhanden sind. Andererseits wird auch das Land Südtirol nicht für alle Zukunft vom Kostendruck und von der Wettbewerbssituation im öffentlichen Sektor verschont bleiben. Es wäre deshalb klug, in Zeiten noch relativ voller Kassen mit Weitsicht und Besonnenheit eine längerfristige Vision für eine konkurrenzfähige Verwaltung zu entwickeln, die sich im Sinne des Benchmarking "mit den Besten vergleicht und von den Besten lernt". Herausragende Beispiele im Ausland zeigen, daß der öffentliche Sektor ein großes Verbesserungspotential besitzt und daß sich Anstrengungen in diesem Bereich auch für Politiker am meisten auszahlen: Bürger, die mit den Leistungen "ihrer" Verwaltung zufrieden sind; Mitarbeiter, die sich mit ihrer Institution identifizieren und hohe Leistungsbereitschaft zeigen; eine Verwaltung, welche die ihr vorgegebenen Aufgaben und Qualitätsstandards kostengünstig erfüllt; eine Verwaltung, die im Dienste der Allgemeinheit Wohlstand und Konkurrenzfähigkeit des Standorts sichert.
- Auckenthaler, Gatterer, Ladurner et al.: Verwaltungstheorie und Verwaltungspraxis, Aspekte der Südtiroler Landesverwaltung, Bozen, 1988
- Dente Bruno, Cammelli Marco, Sorace Domenico et al.: Riformare la Pubblica Amministrazione. Italia, Gran Bretagna, Spagna, Stati Uniti. Edizioni della Fondazione Agnelli, Torino, 1995
- Promberger, Kurt: New Public Management. Academia Nr.11, Bozen, 1997
- Schedler, Kuno: Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung. Haupt, Bern, Stuttgart, Wien, 1996
Negli ultimi anni hanno trovato sviluppo nei paesi più industrializzati nuovi approcci manageriali nell'ambito dell'amministrazione pubblica. Quale strada è stata imboccata dall'Amministrazione provinciale a tal riguardo e quali obiettivi sono già stati raggiunti? Sono queste le domande principali che si pone l'autore del presente contributo. Nel suo articolo il Dr. Werner Stuflesser analizza e valuta le riforme fino ad oggi realizzate nell'Amministrazione provinciale, confrontandole poi con altre amministrazioni pubbliche. L'articolo pone in rilievo come, a cinque anni dall'avvio delle riforme, l'Alto Adige non debba temere il paragone con le amministrazioni pubbliche straniere, ma esiga pur sempre ulteriori miglioramenti nell'efficacia ed efficienza dei servizi per mantenere anche a lungo termine la sua competitività, fondamentale per lo sviluppo del paese stesso. L'articolo si chiude quindi con una valutazione globale e con una riflessione relativa alle prospettive per il futuro.
|
|
