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Natura 2.000: auf dem Weg zu
einem Europäischen Biotopverbund

Flavio V. Ruffini und Erich Tasser



Mit der im Mai 1992 in Kraft getretenen Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie erfolgte eine einschneidende Weichenstellung in der bis dahin trägen Naturschutzpolitik der Europäischen Union. Mit der Einrichtung dieser Richtlinie sollten die Bemühungen der Union im Bereich des Naturschutzes in eine neue Dimension gehoben werden und eine höherwertige Qualität erreichen. In Ergänzung zu der bis zu diesem Zeitpunkt kaum nennenswert in Erscheinung getretenen Vogelschutzrichtlinie bildet die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie die Basis für das Errichten eines kohärenten Netzes von Schutzgebieten innerhalb der EU. Der Fachbereich "Alpine Umwelt" der Europäischen Akademie Bozen wurde im Jahr 1995 von der Autonomen Provinz Bozen offiziell mit der wissenschaftlichen Koordination der lokalen Umsetzung dieser Richtlinie betraut und begleitete die zuständige Behörde bei der Bearbeitung des Projektes.

Die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie und Natura 2.000

Die Richtlinie Nr. 92/43 EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen vom 21.05.1992 ist das erste umfassende Gesetz im Bereich Lebensraum- und Artenschutz auf EU-Ebene. Unter der Kurzbezeichnung "Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie" (FFH-Richtlinie) ist diese Richtlinie innerhalb des Naturschutzes mittlerweile gut bekannt. Zwar gab es auch in der Vergangenheit auf Gemeinschaftsebene Abkommen im Bereich des Lebensraumschutzes (Ramsar-Konvention zum Schutz der Feuchtgebiete 1971, Helsinki-Abkommen zum Schutz der Ostsee, Konvention von Barcelona 1986), doch standen bisher die Bemühungen im Bereich des Artenschutzes (Washingtoner-Artenschutzkonvention, Bonner-Konvention 1982, Berner-Konvention 1982) im Vordergrund. Bei der Ausarbeitung der FFH-Richtlinie wurden bestehende internationale Vereinbarungen und Abkommen in die Umsetzung integriert. Auch die Inhalte der bereits seit 1979 gültigen aber bislang kaum beachteten "Vogelschutzrichtlinie" (EWG, 79/409) sind in die Zielsetzungen (siehe Abb. 1) eingebaut (92/43/EWG, Präambel).

 

Ziele der Richtlinie

Motiv für die Verabschiedung dieser Richtlinie war u.a. die Absicht, die einschlägigen Bestimmungen auf EU-Ebene zu vervollständigen und den Naturschutz effektiver zu gestalten. Mittels eines verbesserten Schutzes von Lebensräumen sowie von Flora und Fauna soll ein gezielter Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung geleistet werden. Damit entspricht diese Richtlinie auch der Zielrichtung der Deklaration von Rio 1992 zur nachhaltigen Entwicklung. Hauptziel der Richtlinie ist es, geeignete Voraussetzungen zur Erhaltung der biologischen Vielfalt zu schaffen. Den wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und regionalen Rahmenbedingungen (Art. 2, 92/43 EWG) ist dabei in geeigneter Form Rechnung zu tragen. Um dieses Ziel auch zu erreichen, ist die Ausweisung eines kohärenten Netzes von Schutzgebieten vorgesehen (Bezeichnung: Natura 2.000). Jeder Mitgliedstaat wurde aufgefordert, geeignete Gebiete für die Einrichtung dieses Netzes vorzuschlagen.

Inhalte der Richtlinie

Die FFH-Richtlinie besteht aus einer Präambel sowie 24 Artikeln und sechs Anhängen (siehe Abb. 2). Die Umsetzung des Programms zur Ausweisung des Systems von Schutzgebieten Natura 2.000 gliedert sich in drei Phasen. Die Mitgliedstaaten waren verpflichtet, innerhalb Juni 1995 geeignete Gebiete (staatliche Gebietslisten) für das Netz Natura 2.000 vorzuschlagen. Die Ausarbeitung der Gebietslisten oblag der Kompetenz der zuständigen Behörde in den jeweiligen Mitgliedstaaten. In der zweiten und derzeit noch andauernden Phase werden die nach Brüssel übermittelten Daten von der EU geprüft. Auf der Grundlage dieser Überprüfung erfolgt die Auswahl jener Gebiete, welche Teil dieses Natura 2.000-Netzes sein und somit den gesamteuropäischen Verbund bilden werden. Sämtliche Gebiete, welche bereits gemäß den Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie einen besonderen Schutzstatus genießen, werden direkt in dieses Netz aufgenommen. Das Natura 2.000-Netz ist bis zum Jahr 2004 einzurichten. Die Mitgliedstaaten müssen für die ausgewählten Gebiete Maßnahmen für deren Erhaltung setzen (Ausweisung als Schutzgebiete, Pflegemaßnahmen usw.). Die Richtlinie definiert "Natürliche Lebensräume" als terrestrische oder aquatische, völlig natürliche oder naturnahe Gebiete, welche durch geographische, abiotische und biotische Merkmale gekennzeichnet sind (Art. 1/b EWG 92/43). Natürliche Lebensräume von gemeinschaftlichem Interesse wurden auf der Basis ihrer Seltenheit, ihrer Verbreitung, der vorzufindenden Biodiversität und ihrer Bedeutung für die Migration von Arten definiert. Doch auch Gebietstypen, welche das Ergebnis traditioneller Bewirtschaftungsformen sind, wurden berücksichtigt. Als stellvertretende Beispiele sind die spanischen Dehesas und Bergmähwiesen zu nennen.

Eine umfassende Liste aller Lebensraumtypen findet sich im Anhang I der Richtlinie. In Anhang II sind hingegen einzelne Tier- und Pflanzenarten angeführt, deren Lebensräume einem speziellen Schutz zu unterwerfen sind. Erwähnt werden über 130 Arten aus der Gruppe der Wirbeltiere und knapp 60 aus der Gruppe der Wirbellosen. Auf den ersten Blick mag diese geringe Anzahl an Wirbellosen verwundern. Diese läßt sich auf die vorhandene Datenlücke in diesem Bereich zurückführen. Gleichermaßen leben zahlreiche Wirbellose in den in Anhang I aufgelisteten Lebensraumtypen (EUROPEAN COMMISSION DG XI, 1993). Dadurch besteht bereits ein indirekter Schutz. In der Florenliste sind bis jetzt 300 Pflanzenarten aufgelistet (ohne Makaronesien). In Anhang III werden die Kriterien für die Ausweisung solcher Gebiete detailliert beschrieben. Anhang IV beinhaltet Tier- und Pflanzenarten, für welche besondere Schutzmaßnahmen zu treffen sind (Fangverbot, Jagdverbot, Verbot der Störung der Winterruhe bzw. Sammel- und Pflückverbote usw.).

Für die lokale Umsetzung von herausragendem Interesse sind die erweiterten Eingriffsregelungen und der umfassende Schutzauftrag (siehe Art. 6 EWG 92/43). Die zuständige Behörde in den jeweiligen Mitgliedstaaten hat dafür zu sorgen, daß die vorgegebenen Schutzziele erreicht werden. Es sind Vorkehrungen zu treffen, daß das natürliche Verbreitungsgebiet sowie die Flächen, die dieser Lebensraum in diesem Gebiet einnimmt, beständig sind oder sich ausdehnen. Darüber hinaus ist dafür Sorge zu tragen, daß die Lebensbedingungen den Fortbestand der vorkommenden Arten gewährleisten. Die Verantwortung über Art und Weise dieser Maßnahmen obliegt der zuständigen Körperschaft im jeweiligen Mitgliedstaat. Möglich sind sowohl:
  • rechtliche (Bsp.: Ausweisung als Schutzgebiet gemäß dem einschlägigen Gesetz der Autonomen Provinz Bozen),
  • administrative (Ausarbeitung von Managementplänen, gezielte Landschaftspflege und die Bereitstellung der hierfür notwendigen finanziellen Mittel)
  • oder auch vertragliche Maßnahmen (Bsp.: Vertragsnaturschutz, ökologische Direktzahlungen (EUROPÄISCHE AKADEMIE BOZEN, 1997).
Im selben Artikel werden Vorkehrungen geregelt, welche dann zu treffen sind, wenn ein neu anstehender Plan oder ein neues Projekt eine potentielle Beeinträchtigung für ein Natura 2.000-Gebiet darstellt. Vor der Genehmigung eines solchen Eingriffs muß eine umfassende Abwägung (Verträglichkeitsprüfung) von Interessen und möglichen Alternativen stattfinden (siehe Abb. 3). Zeigt sich im Verfahren, daß mit einer Beeinträchtigung des Gebietes zu rechnen ist, so müssen vor einer Genehmigung des Projekts oder Plans durch die zuständigen Behörden folgende Kriterien erfüllt sein (EUROPEAN COMMISSION DG XI, 1996):
  1. Es ist klar zu beweisen, daß es keinen besseren Alternativvorschlag gibt und
  2. daß ein überwiegendes öffentliches Interesse für den Plan oder das Projekt besteht;
  3. Die Kommission ist über die zu treffenden Ausgleichsmaßnahmen zu informieren.
Sind im geschützten Gebiet Lebensräume oder Arten mit prioritärer Bedeutung für die Gemeinschaft gemäß Anhang I und II, so kann öffentliches Interesse nur in Zusammenhang mit der Gesundheit von Menschen, der öffentlichen Sicherheit oder in Zusammenhang mit maßgeblich günstigeren Auswirkungen auf die Umwelt geltend gemacht werden. Bemerkenswert ist darüber hinaus die Tatsache, daß auch Eingriffe außerhalb dieser Gebiete zu untersuchen sind, wenn negative Rückkoppelungen auf deren Erhaltungszustand vermutet werden. Hier steht somit nicht der Nachweis der "Umweltverträglichkeit" eines Projekts oder Plans im Vordergrund, sondern der günstige Erhaltungszustand des zu schützenden Lebensraums mit all seinen funktionalen Aspekten.

Das nationale Biotopprogramm Bioitaly

Bioitaly entspricht de facto dem Programm des italienischen Umweltministeriums in Rom zur Umsetzung der FFH-Richtlinie. Koordiniert wird Bioitaly vom Umweltministerium in Zusammenarbeit mit der ENEA. Neben den FFH-Vorgaben beinhaltet Bioitaly eine Bestandsaufnahme zur Erstellung einer Datenbank über Lebensräume, welche aufgrund ihrer naturräumlichen Ausstattung von nationaler oder regionaler Bedeutung sind. Es ist der erste nationale Versuch einer umfassenden Sammlung und systematischen Dokumentation von Daten zu naturräumlich hochwertigen Gebieten.

Natura 2.000 in Südtirol und im nationalen und internationalen Vergleich

Von Südtirol wurde eine Liste mit 34 Gebietsvorschlägen an Rom weitergeleitet und der EU Kommission zur Aufnahme in das Natura 2.000-Netz empfohlen. 46 weitere Gebiete wurden als national bzw. regional bedeutend eingestuft. Die Zusammenstellung der Gebietslisten erfolgte in enger Zusammenarbeit mit der lokalen Behörde und mit privaten Experten. Anschließend wurden umfangreiche bibliographische Erhebungen und Feldarbeiten durchgeführt. Besondere Beachtung fanden die großflächigen Schutzgebiete. Dadurch liegt nun erstmals verdichtetes Datenmaterial zur naturräumlichen Situation in diesen Gebieten vor. Gemeinsam mit der Gebietsliste wurden auch Vorschläge zur Ergänzung der Artenlisten in den Anhängen zur FFH-Richtlinie unterbreitet. Neben den, in der FFH-Richtlinie genannten Kriterien zur Auswahl und Abgrenzung der Gebiete beschloß die Arbeitsgruppe, auch eine Reihe regional bedeutender Aspekte in ihre Überlegungen einzubeziehen. Berücksichtigt wurden die Funktionen der Gebiete für den gesamten Naturhaushalt, ihre Repräsentativität für die Region und ihr naturräumlicher Zustand. Auch eine bestimmte Mindestgröße der ausgewiesenen Areale erschien wichtig. Nur dadurch lassen sich Lebensräume und ihre natürliche Dynamik sowie die dort lebenden Tierpopulationen langfristig erhalten. Dies beinhaltet auch den Einbezug genügend großer Pufferzonen gegenüber intensiv genutzten Landschaftsräumen. Für die Umsetzung nicht minder bedeutend ist die politische Akzeptanz für das Projekt. Dies war der ausschlaggebende Grund, daß nur unter Schutz stehende Gebiete vorgeschlagen wurden. Leider konnten aus diesem Grund besonders wertvolle Gebiete wie beispielsweise das Villanderer Moor, Gebiete am Vinschgauer Sonnenberg oder etwa das Prader Sand nicht für das Netzwerk empfohlen werden. Die Phase der Gebietsausweisungen und dazugehörenden Erhebungen von naturräumlichen Datengrundlagen wurde in Südtirol wie auch im restlichen Italien im Jänner 1997 abgeschlossen. Die Gebietsvorschläge befinden sich bereits in Brüssel und werden dort einer abschließenden Begutachtung unterzogen.

Bei einem Vergleich mit den anderen italienischen Regionen sowie mit der Autonomen Provinz Trient fällt die geringe Anzahl der Südtiroler Gebietsvorschläge auf. So hat die Provinz Trient die vierfache Anzahl an Gebieten gemeldet. 1/3 dieser Gebiete unterlagen bisher noch keinem Gebietsschutz. In Südtirol ist der Versuch besonders wertvolle, aber bisher nicht als Schutzgebiete ausgewiesene Naturräume im Rahmen von Natura 2.000 unter Schutz zu stellen, an politischen Widerständen gescheitert. Die Gesamtfläche der ausgewiesenen Gebiete liegt im Trentino und in Bozen ungefähr gleich hoch. So umfassen die Trientner Gebietsvorschläge rund 1.520 km2 (rund 25% der Landesfläche) (GASPARINI, AGOSTINI 1997), die Südtiroler rund 1.320 km2 (KUßTATSCHER, 1996). Es wird jedoch ein grundlegender Unterschied in der Vorgangsweise deutlich. Während in Trient zahlreiche kleinflächige Schutzgebiete zur Aufnahme empfohlen wurden, stand in Südtirol auch eine bestimmte Großflächigkeit der Gebiete im Vordergrund. Im internationalen Vergleich gehört Italien zu jenen Ländern, welche in der Ausarbeitung und Umsetzung der FFH-Richtlinie am weitesten fortgeschritten sind (siehe Tab. 1, Schutzgebiete gemäß Vogelschutzrichtlinie nicht berücksichtigt).

In Deutschland beispielsweise gab es Schwierigkeiten bei der Umsetzung der FFH-Richtlinie in nationales Recht. Dies bewirkte, daß die einzelnen Bundesländer beschlossen, erst nach erfolgter Umsetzung Gebiete zur Ausweisung als Natura 2.000-Gebiete zu melden. Nach innerdeutschem Recht kann die Auswahl der FHH-Gebiete ausschließlich durch die Bundesländer erfolgen. Für Südtirol bedeutet die Beteiligung am Projekt und die mögliche Ausweisung von Gebieten als Bestandteil des Natura 2.000-Netzes nicht nur ein Besserstellen des Gebietsschutzes durch eine Aufwertung des Schutzstatus'. Mit der Durchführung des Projekts wurden die vorhandenen Datensätze zu Naturraum und Umwelt qualitativ und quantitativ verdichtet. Zudem eröffnet die Erstellung der Gebietsliste der zuständigen Behörde die Möglichkeit, sich in Zukunft an den Naturschutzprogrammen der EU (Bsp. LIFE) oder auf nationaler Ebene zu beteiligen und dadurch Finanzierungszuschüsse erhalten zu können.

Dipl.-Ing. Flavio V. Ruffini, wissenschaftlicher Mitarbeiter im Fachbereich "Alpine Umwelt" der Europäischen Akademie Bozen Mag. Erich Tasser, wissenschaftlicher Mitarbeiter im Fachbereich "Alpine Umwelt" der Europäischen Akademie Bozen

Literatur

  • EUROPÄISCHE AKADEMIE BOZEN (HRSG.) (1997): Ökologisch motivierte Direktzahlungen in der Berglandwirtschaft des Alpenbogens. Blackwell Wissenschaft. Berlin.
  • EUROPEAN COMMISSION DG XI, (1993): Europa Ambiente - Il nostro Futuro Comune.
  • EUROPEAN COMMISSION DG XI, (1996): Natura 2.000 - Naturschutz-Infoblatt der Europäischen Kommission. 2. S. 2-3.
  • GASPARINI, P. AGOSTINI A. (1997): L'applicazione della direttiva 92/43/CEE "Habitat" in Trentino. Il Programma Bioitaly. In: Dendronatura, Nr.2. KUßTATSCHER, K. (1996): Südtiroler Naturparke und Nationalpark Stilfserjoch - Bioitaly 96. Unveröffentlichtes Manuskript. Bozen.

Abstract:
Natura 2.000: verso un'associazione europea di biotopi

La direttiva Flora-Fauna-Habitat "NATURA 2000" entrata in vigore nel maggio 1992 ha inaugurato una nuova era nella politica della tutela ambientale comunitaria fino a quel momento poco efficiente. Questa nuova direttiva mira ad una tutela ambientale più efficiente ed efficace quale integrazione alla direttiva della tutela degli uccelli precedentemente poco considerata e costituisce la base per la creazione di una rete coerente di aree di protezione all'interno dell'Unione Europea. L'area scientifica "Ambiente alpino" dell'Accademia Europea di Bolzano è stata incaricata nel 1995 dalla Provincia autonoma di Bolzano di coordinare la realizzazione di questa direttiva in Alto Adige quale esperto di riferimento per l'ente responsabile per questo progetto.


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