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Federalismo e partecipazione. Da Germania ed Austria spunti (anche) per la riforma italiana?
di Francesco Palermo
Grazie all'attualità dei lavori della commissione bicamerale, molti dei principali temi del federalismo hanno recentemente stimolato l'attenzione di un pubblico più vasto rispetto ai ristretti circoli accademici che se ne sono occupati in passato. Molto spesso, in particolare, si ricorre a paragoni con esperienze straniere, in questo rendendo la discussione più vivace ed interessante, ma forse talvolta complicando ulteriormente le idee di chi di queste tematiche non si occupa professionalmente. Con riferimento, nello specifico, ai problemi del federalismo, un aspetto di particolare importanza è quello, delicatissimo, delle modalità della rappresentanza istituzionalizzata delle regioni nel futuro sistema federale, un elemento essenziale per la dinamica di qualunque ordinamento federale. L'analisi di modelli stranieri si rivela pertanto particolarmente utile per meglio conoscere le linee evolutive del federalismo in altri ordinamenti e per comprendere alcune delle questioni legate ai temi più delicati dell'ipotesi di riforma in atto in Italia, in particolare quella della cosiddetta seconda camera. In una recente pubblicazione vengono dettagliatamente analizzate le strutture federali di due ordinamenti istituzionalmente e culturalmente vicini, la cui importanza nel contesto europeo è superfluo ricordare, ma che differiscono tra loro in alcuni tratti essenziali, sia storici, sia di impostazione istituzionale. Una maggiore conoscenza dei modelli federali tedesco ed austriaco può insomma favorire una migliore comprensione sia del dibattito in corso in Italia, sia, più in generale, delle problematiche sottese da un ordinamento federale dello stato.
Scopo della ricerca è la ricognizione delle diverse epifanie del principio federale in Germania ed Austria, attraverso l'analisi dell'evoluzione storica, della situazione attuale e delle prospettive future, con un occhio di riguardo al tema del bicameralismo, osservato in riferimento al ruolo della cosiddetta seconda camera nel sistema costituzionale dei due ordinamenti, al suo funzionamento ed alle possibili riforme. Ne emerge un quadro comparativo di due diversi modelli di stato federale unitario e di federalismo cooperativo, con particolare riguardo al tema dell'incardinazione degli stati membri a livello federale. Il libro si apre con un quadro teorico e storico della materia federale, sottolineandone il carattere dinamico anche sotto il profilo giuridico. Segue una descrizione generale della struttura federale nell'attuale realtà costituzionale positiva, incentrata in particolar modo sulla ripartizione delle competenze tra Bund e Länder e sulla struttura ed il funzionamento delle seconde camere, per comprendere le questioni connesse al rapporto tra i livelli ed al ruolo del Bundesrat all'interno dei sistemi federali considerati. _ poi trattata l'interpretazione dei rapporti tra federazione e stati membri e soprattutto del ruolo delle seconde camere fornita dai tribunali costituzionali. L'analisi delle principali conseguenze che il processo di integrazione europea ha prodotto, produce e produrrà sulla struttura federale degli ordinamenti considerati, unita all'esame delle prospettive di evoluzione sia dottrinaria sia positiva che sembrano delinearsi, porta a completare il quadro del rapporto tra principio federale ed organizzazione bicamerale in Germania ed Austria. Sulla base di una visione d'insieme così ricostruita si analizzano le ipotesi di riforma strutturale e procedurale che potrebbero interessare i consigli federali.
E’ noto che il carattere federale dell'ordinamento tedesco è notevolmente più sviluppato di quello del sistema austriaco; questo assunto si giustifica in base a ragioni sia storiche sia politico-costituzionali, pur potendosi considerare la genesi del principio federale in buona parte comune alle due esperienze. La Germania, pur essendo nettamente, dopo l'unificazione, il maggior paese europeo per superficie e popolazione, si è sviluppata in senso federale per un lento processo federativo tra entità troppo piccole, iniziato paradossalmente quando esse erano ancora formalmente unite sotto il sacro romano impero della nazione tedesca. La sufficiente elasticità e le sicure garanzie che l'attuale Legge fondamentale (GG) prevede in materia federale hanno favorito lo sviluppo di numerose forme collaborative e di connessione tra vari livelli e settori, tanto da spingere la dottrina più critica a parlare di "eccesso di compenetrazione". Questo aspetto ha tuttavia assicurato al sistema tedesco il mantenimento della struttura verticale della ripartizione delle funzioni nonostante la vicenda del federalismo tedesco nell'epoca della Legge fondamentale altro non sia, tranne alcune recenti evoluzioni, che un lento e costante travaso di poteri e funzioni dai Länder verso il Bund. Anche l'Austria trae origine dalla medesima vicenda storica, ma in quel paese la formazione di una monarchia centralizzata e potente, fondata su una forte amministrazione, ed il suo successivo crollo hanno fatto sì che il principio federale scaturisse non già da un processo aggregativo ma da un progressivo autonomismo di entità storicamente dotate di identità propria e tuttavia ben consce della necessità di restare unite. Non è un caso che le tradizioni ed i movimenti culturali federalisti si siano sviluppati in maniera alquanto disomogenea nei diversi Länder austriaci. L'attuale seconda Repubblica, fondata sull'impianto costituzionale fortemente parlamentarista della prima (1920) ha visto continuare in misura molto più rilevante che in Germania la tendenza dei partiti politici ad incarnare in sé le istanze dei Länder ed a divenire essi stessi l'elemento di composizione delle esigenze locali con quelle del Bund, in questo favoriti dalla scarsa attenzione del costituente alle forme istituzionali (ma non certo a quelle politiche) del cosiddetto federalismo cooperativo. Si è così verificata una forte limitazione allo sviluppo di un tessuto collaborativo istituzionalizzato e si è dato vita ad un "federalismo di facciata" che per molti anni ha fatto dubitare la dottrina dell'effettività del principio federale sancito dalla costituzione, ed ha fatto comunemente ritenere quello austriaco il più centralizzato tra i modelli di stato federale. Il recente aumento delle competenze dei Länder ed il conseguente rilancio del federalismo austriaco si sono quindi dovuti necessariamente produrre all'interno di una realtà poco adatta alla moltiplicazione dei centri decisionali e di un sistema costituzionale che prevede il canale parlamentare quale unica sede formale di partecipazione dei Länder alla determinazione della volontà generale. La necessità di conferire una rappresentanza agli esecutivi provinciali (veri centri decisionali in ambito locale, perché coincidenti di fatto con i vertici dei partiti) ha comportato un aumento del ruolo della conferenza dei presidenti provinciali in misura proporzionale allo sviluppo del potere dei Länder nei confronti del Bund e quindi della struttura federale dell'ordinamento costituzionale austriaco. Un'ulteriore dimostrazione di tale tendenza alla crescita dell'importanza di organismi, possibilmente poco istituzionalizzati, di coordinamento degli esecutivi e quindi alla progressiva emarginazione del Bundesrat, si ricava dall'analisi delle nuove forme di partecipazione dei Länder al processo di integrazione europea.
L'importanza delle forme con cui si realizza la rappresentanza degli stati membri a livello federale impone di prestare attenzione al problema della cosiddetta seconda camera e della sua differente natura negli ordinamenti tedesco ed austriaco. Questo tema va a sua volta inquadrato in un'analisi globale dei modelli federali in questione, caratterizzati da diverse forme di collaborazione atte a garantire una effettiva copertura a tutti quei settori che né la costituzione né le leggi ordinarie possono regolamentare nello specifico, dalle modifiche conseguenti al processo di integrazione europea agli sviluppi delle singole realtà costituzionali interne, dal ruolo della giurisprudenza costituzionale in questa evoluzione al sistema politico nel quale questa realtà costituzionale si va sviluppando ed alle regole di tale sistema. Il modello tedesco e quello austriaco di organo di incardinazione del livello regionale nelle istituzioni federali si differenziano profondamente. Il Bundesrat tedesco è un organo permanente, attraverso il quale "i Länder partecipano alla legislazione ed all'amministrazione federale ed alle questioni relative all'Unione europea" (art. 50 GG); è composto dagli esecutivi dei Länder (che inviano volta per volta il rappresentante competente per la materia di cui si tratta, analogamente al Consiglio dell'Unione europea), ed ogni Land dispone di un diverso numero di voti, che devono essere dati unitariamente (vincolo di mandato). I consiglieri federali austriaci sono invece eletti dai parlamenti dei Länder, secondo il criterio proporzionale, e non sono sottoposti ad alcun vincolo di mandato. Queste essenziali differenze di impostazione configurano due diverse forme (e concezioni) della rappresentanza degli elementi federati all'interno della struttura federale. Il primo, quello tedesco (rappresentanza degli esecutivi e mandato imperativo), istituisce una vera e propria rappresentanza giuridica dei Länder nella federazione (molto chiaramente riassunta nella formulazione dell'art. 50 GG), sottraendo allo stesso tempo sia il fondamento giuridico sia, di conseguenza, quello politico, alla frammentazione delle istanze rappresentative degli stati membri. Il secondo, quello austriaco (rappresentanza indiretta e mandato libero) si limita per contro alla previsione di una rappresentanza esclusivamente politica dei Länder nella federazione, giacché i membri, slegati da ogni mandato nei confronti dell'ente territoriale di provenienza, sono configurati non come meri latori di un mandato dell'entità Land (come, almeno astrattamente, è in Germania), ma quali liberi parlamentari, quasi casualmente provenienti da questo o quel Land e legati esclusivamente ad un vincolo (politico) di partito che di fatto ne determina l'azione e conseguentemente li confina in un ruolo di secondo piano rispetto ai membri della camera bassa. Sulla scorta di queste osservazioni, anche il tribunale costituzionale federale tedesco ha espressamente riconosciuto quanto la dottrina da tempo considera un dato scontato: il Bundesrat tedesco non è la seconda camera di un parlamento bicamerale (com'è invece in Austria), ma un organo federativo peculiare, dotato del compito di istituzionalizzare la "partecipazione" dei Länder alle attività della federazione. Alla luce dei fatti il modello tedesco si è rivelato assai più funzionale di quello austriaco. La ragione principale va rinvenuta nella tendenza, ormai generalmente diffusa negli ordinamenti costituzionali di stampo liberale, all'espansione della sfera del potere esecutivo a scapito di quello legislativo, espansione dovuta prevalentemente ad esigenze di velocità, uniformità e sempre maggiore tecnicità delle decisioni ed alla necessità di interventi coordinati tra i diversi livelli dell'organizzazione statuale. In conseguenza di ciò, mentre in Germania il maggior peso degli esecutivi regionali ha comportato una crescita del ruolo del Bundesrat (a sua volta compensata dal maggior peso dell'esecutivo rispetto al parlamento a livello federale), in Austria il medesimo fenomeno ha fatto sì che altri organi (di derivazione esecutiva, come la conferenza dei presidenti provinciali) abbiano fortemente aumentato la loro rilevanza come interlocutori della federazione proprio a scapito del Bundesrat.
Nella fase attuale, caratterizzata dal progresso dell'integrazione europea e dalla necessità di svolgere con approcci sempre più tecnici e sempre meno politici un'importante serie di compiti posti in capo ai pubblici poteri, anche gli ordinamenti tedesco ed austriaco, come del resto, ancor più, quello italiano, stanno vivendo una fase di trasformazione. In Austria, in particolare, il forte sviluppo delle istanze federaliste ed il recupero da parte dei Länder di competenze e peso politico, stanno rapidamete conducendo quell'ordinamento verso un compiuto sviluppo del principio federale sancito nella costituzione. Le linee di tendenza del federalismo austriaco, inoltre, sembrano indicare con chiarezza che la via intrapresa è fondamentalmente quella dello sviluppo delle istanze cooperative, in ciò potendosi prevedere che nei prossimi anni il federalismo austriaco assomiglierà sempre più a quello tedesco. La differenza più profonda tra i due modelli, almeno sotto l'aspetto della costituzione formale, è e sembra destinata a rimanere quella relativa a natura giuridica e funzioni del Bundesrat, sempre più importanti in Germania, sempre meno in Austria. Il processo riformatore in corso in Italia, apprestandosi ad adottare modelli di rappresentanza molto lontani da quello del Bundesrat tedesco, non tiene forse sufficientemente conto delle possibili conseguenze in termini di efficienza istituzionale delle scelte relative al tema della presenza delle regioni nelle istituzioni centrali.
Dott. Francesco Palermo, ricercatore dell'area "Minoranze ed autonomie regionali" dell'Accademia Europea di Bolzano
F. Palermo
Germania ed Austria: modelli federali e bicamerali a confronto - Due ordinamenti in evoluzione tra cooperazione, integrazione e ruolo delle seconde camere. Quaderni del Dipartimento di Scienze Giuridiche dell'Università di Trento, n. 18
Trento 1997, 555 pagg.
ISBN 88-86135-69-6
Die (geplante) Umwandlung des italienischen Regionalstaates in einen Bundesstaat erhöht das Interesse an Grundfragen des Föderalismus. Eine wichtige Rolle spielen in diesem Zusammenhang Informationen aus benachbarten, bundesstaatlichen Verfassungsordnungen, die unter Umständen als Modelle für die Reform dienen können. Für die Umwandlung in einen Bundesstaat ist die Aufwertung und Stärkung der regionalen Ebene unabdingbare Voraussetzung. Deshalb muß Fragen der Beteiligung und Mitwirkung der Regionen bzw. Gliedstaaten an der Willensbildung auf Bundesebene besondere Aufmerksamkeit gelten. In der vorgestellten Veröffentlichung werden diese Fragen in einem Rechtsvergleich zwischen deutscher und österreichischer Verfassungsordnung dargestellt und analysiert. Im Mittelpunkt der verschiedenen Mechanismen der Mitwirkung steht - als "klassisches" Beteiligungsorgan auf Bundesebene - der Bundesrat. Seine unterschiedliche Zusammensetzung und Rechtsnatur bildet den wichtigsten verfassungsrechtlichen Unterschied zwischen Deutschland und Österreich und ist gleichzeitig der Grund dafür, daß sich das deutsche Modell - vor allem in der Praxis - als effizienter und funktioneller erwiesen hat.
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