| contact | site map | imprint | 7.7.2008 |
 |
 |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Academia 14 Home | Press | Academia | 14 | Artikel5 l processo di riforma amministrativa e le Camere di Commerciodi Eva Maria Pföstl Il processo di riforma amministrativa, avviata con le leggi 59 e 127 del 1997 (Bas-sanini) dà il via ad un radicale ripensamento dei soggetti, delle modalità, degli strumenti della azione amministrativa nel nostro ordinamento. La legge 59 non solo valorizza tutte le autonomie, in un quadro di collaborazione con l'attività legislativa delle Regioni ma attribui-sce anche ad altre istituzioni un ruolo significativo. Si tratta di istituzioni frutto dello sviluppo articolato della società, dell'economia e del processo comunitario, manifestazioni del fenomeno ormai evidentemente emerso anche nel contesto europeo di una statualità organizzata per funzioni e non solo sulla base del criterio territoriale. In questo quadro si collocano alcune recenti riforme e in modo specifico, quella della Camera di Commercio con la legge 580 del 1993. Le Camere di Commercio dopo la riforma della legge 58/1993Le Camere di Commercio sono oggi in Italia un sistema di istituzioni capillarmente diffuso sul territorio, al servizio delle imprese e del mercato. Dalla legge di riforma, l. 580/1993, le Camere sono state definite come enti autonomi di diritto pubblico che svolgono nella circoscrizione territoriale di competenza - coincidente di regola con la dimensione provinciale - funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese curandone lo sviluppo nell'ambito delle economie locali. La l. 580 ha riconosciuto non solo l'autonomia statutaria, ma ha anche sensibilmente ampliato lo spettro degli interessi pubblici demandati alla loro cura. Particolarmente significativa, in proposito, può considerarsi l'espressa previsione che alle Camere di Commercio competano "funzioni di supporto e di promozione degli interessi generali delle imprese" (art. 2.1), funzioni, alle quali si raccordano le attribuzioni loro demandate in materia di tenuta del registro delle imprese. Per comprendere la portata della riforma, facendo un semplice raffronto tra le competenze che le Camere di Commercio svolgevano e quelle che debbono ora svolgere risulta che il compito di rappresentanza viene sostituito con la funzione di supporto e di promozione; il perseguimento degli interessi delle attività economiche viene ora ad essere abbandonato per conseguire gli interessi generali delle imprese. Le funzioni affidate alle Camere di commercio sono esplicitazioni di quella che è l'evoluzione del concetto della funzione sociale in una società postindu-striale. Infatti, la funzione sociale che lo Stato deve perseguire, per corrispondere alle esigenze dell'attuale società, non può non avere più i caratteri assistenziali o di controllo esclusivamente preventivo sull'attività dei privati, di cui finora è stata connotata la legislazione, bensì deve evolversi in un'attività volta ad effettivamente tutelare quelli che si individuano come interessi generali di settori precipui nel loro manifestarsi. È la nuova veste in cui va riconsiderato e riconvertito il concetto di servizio pubblico. Altrettanto significativo può, inoltre, considerarsi il ruolo riservato alle Camere nella tutela dei consumatori e degli utenti (funzioni arbitrali, predisposizione di contratti tipo, controllo sulle clausole contrattuali inique).La Camera di Commercio nella Regione Trentino-Alto AdigeLa regione Trentino-Alto Adige è l'unica a statuto speciale con competenza primaria esplicitamente attribuita in materia di "ordinamento delle Camere di Commercio". Quanto alle restanti Regioni speciali, nel silenzio dei rispettivi statuti, il riconoscimento della competenza in materia è stato dedotto in via di interpretazione sistematica, dall'inclusione, tra le materie loro devolute, di ambiti interferenti con la sfera d'azione delle Camere di commercio, quali oltre ai settori dell'industria e del commercio, l'agricoltura, l'artigianato, l'istruzione professionale, il settore delle fiere e mercati. Secondo un indirizzo interpretativo accolto anche dalla Corte Costituzionale infatti, nelle materie loro attribuite, alle Regioni spetterebbero non solo funzioni di amministrazione attiva, ma anche poteri di supremazia nei confronti degli enti pubblici in tali materie operanti. Ad analogo indirizzo interpretativo si sono, inoltre, attenute le norme di attuazione degli Statuti speciali. Quanto al Trentino-Alto Adige, possono menzionarsi sia le norme di attuazione anteriori alla modifica statutaria del 1971 (l. cost. N. 1/1971), sia quelle successive. Tra le prime, rileva, in particolare, ai nostri fini, l'art. 23 D.P.R. 30.6.1951, n. 574, il quale ha previsto, che le "attribuzioni del Ministero dell'industria e del commercio relative alle Camere di commercio, industria e agricoltura (siano) svolte dalla Regione nei limiti della sua competenza", sottraendo a tale regola le funzioni attribuite agli organismi camerali dallo Stato. Per il periodo successivo alla revisione statutaria, l'art. 2 D.P.R. 31.7.1978, n. 1017, ha ribadito il contenuto del cit. articolo 23, precisando, al secondo comma, che "spetta alla regione, tra l'altro, esercitare la vigilanza e la tutela sulle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura". Il legislatore regionale è intervenuto con una disciplina ordinamentale completa, avente ad oggetto sia l'organizzazione delle Camere, sia i controlli sulle medesime. Tale disciplina, introdotta con l.reg. 9.8.1982, n. 7 successivamente modificata con l.reg. 9.11.1983, n.14 e con l.reg. 17.10.1988, n.22 è ora raccolta nel testo unico delle leggi regionali sull'ordinamento delle Camere di commercio, approvato con d.Pres.Reg. 1.12.1988, n.46L. Tale normativa, caratterizzata, in particolare, dalla presenza di un Consiglio che, nominato dalla Giunta regionale su designazione delle associazioni di categoria maggiormente rappresentative a livello provinciale, elegge esso stesso, al suo interno, il Presidente e gli altri membri dell'esecutivo, era sicuramente anticipatrice per molti aspetti della legge n. 580/1993, che per altro, avendo apportato all'organizzazione delle Camere di Commercio profonde innovazioni, ha reso necessaria, anche per ragioni di omogeneità, una revisione della normativa regionale. Nelle restanti Regioni di tipo differenziato sono state, invece, adottate discipline parziali, aventi ad oggetto aspetti particolari.La legge regionale del Trentino-Alto Adige e l’adeguamento alla legge di riformaOra, poiché le Camere, pur nella loro autonomia, svolgono quel ruolo istituzionale di interlocutori delle imprese che implica una gestione a rete, ne deriva la necessità che tutte siano inquadrate in un regime giuridico omogeneo. Per il Trentino-Alto Adige, esistendo una legge organica e specifica adottata in base ad una competenza primaria, non si applica automaticamente, come nelle altre Camere delle Regioni a Statuto speciale, la legge 580/93. Sulla base del decreto legislativo 266/1992, viene imposto alla Regione e alle due Province autonome di adeguare la propria normativa entro sei mesi dalle leggi di riforma economico-sociale. In caso di inadempimento il Presidente del Consiglio dei Ministri deve ricorrere alla Corte Costituzionale per far dichiarare l'illegittimità delle norme locali (il ricorso è stato presentato il 15.10.1994, ma non se ne conosce ancora l'esito). Gli aspetti più importanti e significativi per i quali dovrebbero essere apportate modifiche alla legge regionale del Trentino-Alto Adige riguardano:
a) Le nuove competenze pubbliche Con riferimento al mancato adeguamento alla previsione delle "funzioni di supporto e promozione degli interessi generali delle imprese e la partecipazione agli accordi di programma" è interessante sottolineare che per la prima volta il legislatore annovera le comunità delle imprese fra i soggetti portatori di un interesse generale: normalmente infatti questa attribuzione è riservata alla comunità dei cittadini. In questo concetto può anche rientrare l'idea di Business community, in cui le interrelazioni originate intorno al mondo delle imprese non sono esclusivamente interrelazioni originate intorno al mondo delle imprese, non sono esclusivamente interrelazioni "d'affari", ma definiscono anche elementi di natura culturale e sociale. Le Camere di Commercio sono definite come l'istituzione di riferimento per l'interesse generale delle imprese, esattamente come gli enti locali lo sono per la popolazione o il territorio. Queste riflessioni aprono dunque il problema di come la Camera dovrà attrezzarsi per far fronte adeguatamente a questa ridefinita essenza del proprio ruolo, senza confusioni con il ruolo di rappresentanza in senso proprio, che caratterizza le associazioni di categoria, ma anche senza appiattimenti su un ruolo meramente amministrativo che non corrisponderebbe allo spirito del legislatore e neppure alla lettera della legge. La legge 580, nel definire le attribuzioni delle Camere di Commercio, all'art. 2, dopo aver dichiarato che le Camere "svolgono funzioni di supporto e di promozione degli interessi generali delle imprese", stabilisce che esse esercitano "funzioni nelle materie amministrative ed economiche relative al sistema delle imprese". Con la dizione "funzioni nelle materie amministrative" la legge si riferisce ad un complesso di competenze che alle Camere di Commercio sono attribuite da una serie di leggi e decreti, inclusa la l. 580. Questa legge stabilisce che sia le materie amministrative che quelle economiche sono ambiti di attività obbligatoria. Non si può quindi considerare obbligatorie le competenze amministrative e facoltativi gli interventi promozionali (come era fino alla l. 580). Gli interventi economici della Camera vengono attivati dalla Camera a partire da una propria autonoma valutazione e perciò sono indice del particolare ruolo della Camera come istituzione autonoma sancito dall'art. 1 l. 580. Nell'esercizio di queste funzioni la Camera agisce come soggetto privato anche se le motivazioni rimangono sempre determinate dal criterio e criteri dell'interesse generale delle imprese e dalla necessità di tenere un comportamento imparziale, come richiesto alla pubblica amministrazione dalla Costituzione. Per gli interventi amministrativi è la legge che determina le modalità di avvio del procedimento. Allorché viene esercitata una competenza amministrativa la Camera agisce in virtù della loro "potestas publica". Va sottolineato che con la disposizione dell'art. 2 l. 580 che dice che "le Camere svolgono [..] fatte salve le competenze attribuite dalla Costituzione e dalle leggi dello Stato alle amministrazioni statali e alle regioni, funzioni nelle materie amministrative ed economiche relative al sistema di imprese", viene introdotto un principio innovativo nell'ordinamento, cioè si stabilisce che le Camere sono (e questo dovrebbe valere anche per la Camera della nostra Regione) l'amministrazione ordinariamente preposta alle funzioni relative alle imprese. b) Camera di Commercio e potestà statutaria Con riferimento al il riconoscimento della potestà statutaria la legge 580 definisce le Camere come "enti autonomi di diritto pubblico"(Art. 1 c.1): infatti il concetto di autonomia è un concetto politico-istituzionale, che trova la sua espressione compiuta nella potestà statutaria (Art. 3). In conseguenza di ciò appare sostenibile che il legislatore regionale potrebbe adeguare la disciplina organizzativa di cornice alle specificità sussistenti nella regione - basti pensare alle esigenze di tutela dei gruppi linguisitci. c) Tipologia delle rappresentanze Un altro elemento di grande importanza introdotto dalla riforma riguarda i meccanismi di legittimazione degli organi rispetto alle effettive dimensioni economiche di ciascun settore all'interno di questi rispetto alla rappresentanza di ciascuna organizzazione. Infatti la Camera di Commercio della Regione Trentino-Alto Adige dovrebbe promuovere una diversa composizione del Consiglio e della Giunta, pur permanendo in essi la rappresentanza dei liberi professionisti rivelatasi importante e ricca di apporti con alta professionalità; dovrebbe infatti essere assicurata "ex lege" la rappresentanza dei più importanti settori economici, come prevista dalla legge 580/93. La legge prevede espressamente che nei Consigli siano rappresentate oltre alle imprese appartenenti ai settori di cui all'art. 10 ed alle organizzazioni sindacali dei lavoratori, le associazioni di tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti (art. 12, c. 1 e 2, art. 10 c. 6). La legge prefigura altresì la possibilità della trasformazione del titolo rappresentativo dei consiglieri: demandano agli statuti camerali l'elezione diretta dei componenti in rappresentanza delle categorie (art. 12, c. 5 e 6), aprendo così la strada del superamento del sistema di designazione. La legge, proprio per le regole formali di definizione degli spazi di rappresentanza all'interno degli organi di governo, costringerà ad un approfondito lavoro di analisi dell'economia locale per individuare il peso dei rispettivi settori economici e all'interno di questo ad un lavoro di analisi e misurazione delle rappresentanze associative in modo da attribuire a ciascuno un peso conseguente nel consiglio. È da tener presente che lo sviluppo del mercato e dell'economia postcapitalistica portano verso un superamento delle tradizionali divisioni settoriali dell'economia. Esempio più eclatante è l'obsolescenza delle tradizionali divisioni in primario (agricoltura), secondario (industria) e terziario (servizi). Iperspecializzazione e desettorializzazione sembrano andare di pari passo. Non è un caso che in questo contesto quasi tutte le nuove o più recenti forme di rappresentanza imprenditoriale nascono tendenzialmente con modalità intersettoriali, sulla base di istanze locali, tematiche, ideologiche o valoriali. d) L’organizzazione della Camera come organizzazione policentrica Alla legge regionale del Trentino-Alto Adige dovrebbero essere apportate anche delle modifiche con riferimento all'organizzazione amministrativa. In questa direzione sono già state avanzate delle proposte per una "provincializzazione" del personale; secondo l'opinione di chi scrive solo con la completa privatizzazione del personale camerale si potrebbe assicurare l'assunzione di quelle professionalità, da ricercarsi sul mercato, necessarie per far fronte alle richieste sempre più pressanti per nuovi e più qualificati servizi alle imprese. Infatti la l.580 non si limita ad enuncleare le attribuzioni e le competenze, ridefinendo i compiti dei singoli organi, nonché la vigilanza dell'attività ed il finanziamento dell'organizzazione, ma prevede una ripartizione di attività nell'ambito delle competenze proprie dell'ente camerale: di indirizzo politico, amministrativo e procedimentale. Secondo le previsioni della organizzazione amministrativa (Capo III l. 580), l'organizzazione della Camera diventa una organizzazione policentrica, in quanto gli organi che esprimono all'esterno la volontà dell'ente sono molteplici, cioè tutti quelli che hanno la responsabilità del procedimento e probabilmente insieme a quelli che esprimono attività di indirizzo politico ed amministrativo. L'attività procedimentale è affidata ai responsabili dei procedimenti sulla base di quanto stabilisce la l. 241/1990. Le competenze che prima venivano attribuite alla singola struttura amministrativa in maniera indefinita, vengono ora ad avere una ripartizione orizzontale tra indirizzo politico, indirizzo amministrativo e responsabile della gestione dell'attività. Si attua una specificazione, avente piena rilevanza giuridica, delle competenze all'interno dell'organizzazione. Ciò anche al fine di poter individuare il soggetto responsabile delle singole attività. Rapporto della Camera di Commercio di Bolzano e la RegioneIl sistema politico-amministrativo unitario sancito dalla Costituzione trova le sua fondamenta nel rapporto di stretta identificazione tra popolazione e territorio su cui l'ordinamento esercita la sovranità. Le configurazioni di territorio e di popolo sono profondamente mutate nel corso degli anni per effetto dello sviluppo dell'economia e della società. Le imprese quali unità elementari di produzione hanno radicalmente modificato il loro ruolo; il progressivo riferimento del loro operare oltre i confini nazionali rompe l'identificazione del loro interesse con quelli dello Stato centralista. La costruzione di un nuovo rapporto tra Stato e mercato passa dunque attraverso l'adozione di un sistema maggiormente decentrato. Uno Stato leggero che restituisca il mercato alle imprese, attraverso l'istitu-zionalizzazione della capacità di proposizione degli organismi di rappresentanza delle stesse. Inoltre non dobbiamo dimenticare che se siamo preposti ad una polazione di imprese radicate territorialmente, molte di queste non esauriscono la loro attività negli ambiti territoriali dei registri a cui sono iscritte. Infatti questa fase di mutazione politica, alla quale stiamo assistendo, in gran parte è attinente al mondo delle imprese e alla sua sensibilità: l'esigenza di una Pubblica Amministrazione diversa sia sul piano tecnico (riforma fiscale, sanitaria ecc.), sia su quello spaziale (autonomismo, regionalismo, federalismo) che su quello funzionale (privatizzazioni ecc.) e più in generale di una nuova statualità, che si esprime nella domanda di maggior efficienza ed efficacia, lascia intravedere la necessità di un superamento della cultura dello stato nazionale, tutta intrisa di centralismo e di formale rispetto delle procedure, spesso a prescindere dai risultati oggettivi. Nell'età della regionalizzazione delle regioni su tutto il territorio nazionale è sicuro che, l'autonomia, più ancora che come elemento di democratizzazione, fu concepita soprattutto in un ruolo efficentistico e economistico, come strumento per la riforma degli apparati statali e delle loro procedure di lavoro. Oggi vediamo invece le tendenze a domandare il potenziamento dell'autonomia in nome dell'efficienza dei servizi, della strumen-talizzazione necessaria ad un'economia aperta e competitiva. In quest'ottica la Camera di Bolzano si sta impegnando per un distacco dalla Regione in virtù dell'accordo di coalizione del 1993 nel quale era già stato concordato il trasferimento delle competenze sulle Camere alla Provincia. Si mira ad una devoluzione delle funzioni dalla Regione alla Provincia; avendo di mira la ridistribuzione di funzioni in modo da avvicinare il più possibile le istituzioni ai cittadini e di alleggerire alquanto la struttura burocratica e di conseguenza il suo peso economico. La sottrazione all'approvazione regionale viene considerata lecita ragione della necessità di "snellire ed accelerare le procedure". L'arricchimento dei compiti della provincia determinata anche dalla l. 142/1990 è coerente con il sistema costituzionale delle autonomie: in particolare risponde alla tendenza, riflessa anche nell'art. 118, 3 c. Cost., di ridurre al massimo la concentrazione di funzioni amministrative al livello regionale, e ciò sia nell'intento di assicurare un sempre maggior avvicinamento di queste funzioni alle realtà locali, sia allo scopo di evitare il formarsi di una burocrazia a livello regionale. Infatti si prospetta un depotenziamento della capacità delle regioni di gestire l'assetto funzionale degli enti locali ed un'inibizione dei poteri regionali di amministrazione diretta. Da questo quadro emerge chiaramente la tendenza a rimeditare il ruolo istituzionale delle regioni soprattutto con riferimento alla Camera di Commercio. La costruzione di un nuovo rapporto tra Stato e Mercato passa attraverso l'adozione di un sistema istituzionale maggiormente decentrato. Anziché imputarsi su nominalistiche trasformazioni strutturali dello Stato, si dovrebbe mirare ad una profonda ridefinizione complessiva degli ambiti, delle forme e dei limiti assegnati alle autonomie territoriali, spostando verso la periferia il baricentro delle scelte politiche legislative amministrative.Dott.ssa Eva Maria Pföstl, ricercatrice dell’area "Minoranze ed autonomie regionali" del l' Accademia Europea di Bolzano Abstract:Mit dem sog. Bassaninigesetz (G. 59 und 127 von 1997) wird das italienische Verwaltungssystem einer tiefgreifenden Neuordnung unterzogen: die Aufgaben und Zuständigkeiten der örtlichen Körperschaften werden aufgewertet und den Handelskammern werden neue Aufgabenschwerpunkte zuerkannt. Bereits die Novelle zum Handelskammergesetz (G. N. 580/1993) räumt den Handelskammern eine „funktionelle Autonomie” ein, welche als weitreichender Handlungsrahmen für Initiative, Kreativität und eigenverantwortliches Handeln verstanden werden kann. Durch das Sonderstatut der Region Trentino-Südtirol von 1972 erhielten die Provinzen Trient und Bozen umfangreiche Zuständigkeiten im wirtschaftlichen Bereich. Von größter Bedeutung für die Handelskammer ist der mit Dekret des Präsidenten des Regionalausschusses verabschiedete Einheitstext vom 1. Dezember 1988, Nr. 46/L über die Ordnung der Handels-, Industrie-, Handwerks- und Landwirtschaftskammer von Trient und Bozen, auf den die Autorin in ihrem Artikel ausführlicher eingeht.
|
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
