Paket für Europa

Initiative für Minderheitenschutz
im Recht der Europäischen Union

Das Maßnahmenpaket - Grundzüge

Angesichts der Ziele und der einzelnen Bestimmungen der Verträge ist der Minderheitenschutz weder explizite Aufgabe der Europäischen Union noch der Europäischen Gemeinschaft. Daraus ergeben sich, insbesondere im Hinblick auf die Kompetenzgrundlagen, einige Schwierigkeiten für die Erarbeitung – möglichst bindender – rechtlicher Maßnahmen im Gemeinschaftsrecht. Das Maßnahmenpaket: Menschenrechte, Minderheitenschutz, kulturelle Vielfalt und wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt besteht daher aus einem ganzen Bündel rechtlicher Maßnahmen, die sich in Form, Inhalt und Bindungswirkung voneinander unterscheiden, sich aber gegenseitig ergänzen.
Das Maßnahmenpaket kann und will keine Antworten auf alle Fragen geben, die durch Minderheiten, Diskriminierung, Menschenrechte oder kulturelle Vielfalt in der Europäischen Union und im Rahmen ihrer Aktivitäten aufgeworfen werden. Es sollen vielmehr Wege aufgezeigt werden, mittels derer die gemeinsamen rechtspolitischen Kernprinzipien der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten auch in einem sich wandelnden und erweiterten Kontext verwirklicht werden können, damit Integration und echte Beteiligung in der Europäischen Union auch in Zukunft gewährleistet werden können.
Viele der vorgeschlagenen Maßnahmen erfordern zu ihrer Verabschiedung Einstimmigkeit der Mitgliedstaaten. Es wird daher in einem begleitenden politischen Prozeß notwendig sein, das gegenseitige Verständnis in diesen Fragen zu stärken und zukünftige Aktionen noch stärker und deutlicher an den Maßstäben einer an Menschenrechten und Minderheitenschutz orientierten Politik auszurichten. Politische Initiativen zum Schutze von Minderheiten erscheinen zudem notwendiger denn je, vor allem mit Blick auf die geplante Erweiterung der Europäischen Union um die mittel- und osteuropäischen Beitrittsländer sowie die aktuellen Wanderungsbewegungen in ganz Europa.
Der gewählte Ansatz konzentriert sich entsprechend der begrenzten Kompetenzen auf eine Kombination unterschiedlicher rechtlicher Maßnahmen in den Bereichen:

• Menschenrechte, Nicht-Diskriminierung und Minderheitenschutz;
• Kulturelle Vielfalt;
• Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt durch interkulturelle Zusammenarbeit.

Für jeden der drei Bereiche wurden mehrere konkrete Maßnahmen entworfen: Diese reichen von einer Richtlinie, soweit dazu eine Zuständigkeit der Gemeinschaft besteht, bis zu Entschließungen, Empfehlungen und spezifischen Aktionsprogrammen. Alle stellen, einzeln wie zusammengenommen, geeignete Maßnahmen dar, um den europäischen Integrationsprozeß in Übereinstimmung mit seinen wesentlichen Grundlagen und Werten wie Demokratie, Menschenrechte (einschließlich der Achtung und des Schutzes von Minderheiten) und Rechtsstaatlichkeit zu fördern. Zusätzlich wurde der Versuch unternommen, einen Vorschlag zur Ergänzung der aktuellen Entwürfe der Kommission bezüglich der Reform der Strukturfonds auszuarbeiten, mit dem Kultur und interkulturelle Zusammenarbeit als Mittel der Regionalentwicklung in den weiteren Zusammenhang wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts eingeführt werden, nicht zuletzt um auf diese Weise auch die Situation einiger Minderheiten zu verbessern.

1. Menschenrechte, Nicht-Diskriminierung und Minderheitenschutz

Menschenrechte und die Achtung sowie der Schutz von Minderheiten sind Bestandteil der grundlegenden Prinzipien der Europäischen Union, die im Hinblick auf die EU-Osterweiterung seit der entsprechenden Erklärung des Europäischen Rates in Kopenhagen 1991 sogar den Status – politischer – Kriterien für die Mitgliedschaft erhalten haben. Gerade bei den Grundprinzipien der Union, einschließlich Menschenrechte und Minderheitenschutz, dürfen zwischen Beitrittskandidaten und Mitgliedern keine unterschiedlichen Maßstäbe gelten. Bei allen terminologischen und inhaltlichen Meinungsverschiedenheiten erweist sich der Inhalt dessen, was im allgemeinen unter „Minderheitenrechte" subsumiert wird, häufig als Anwendung existierender grundlegender, individueller Menschenrechte.
Art. 6a EG-Vertrag (neu eingeführt durch den Amsterdamer Vertrag) verleiht der EG die Befugnis zur Ergreifung „geeigneter Vorkehrungen, um Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpfen." Die primäre Verantwortung zum Kampf gegen Diskriminierung liegt weiter bei den Mitgliedstaaten, weshalb die Richtlinie das geeignete rechtliche Instrument zur Umsetzung eines gemeinschaftsweit geltenden Standards ist.
Die Richtlinie zur Bekämpfung von Diskriminierung entfaltet zwar die stärkste - weil bindende - rechtliche Wirkung, sie ist jedoch nicht nur auf den Minderheitenschutz beschränkt. Um Achtung und Schutz von Minderheiten und ihrer Menschenrechte zu garantieren, kann ergänzend mit anderen „soft law"-Maßnahmen beim gegenwärtigen Stand der Entwicklung der Europäischen Union sogar mehr erreicht werden. Aus diesem Grund sind die folgenden, rechtlich „weicheren" Maßnahmen gezielter auf den Schutz „nationaler Minderheiten" gerichtet, wobei unter diesem Begriff diejenigen Personen verstanden werden, die „ungeachtet ihrer ethnischen, kulturellen, sprachlichen oder religiösen Identität" (so Art. 6.1 des Europäischen Rahmenübereinkommens) auf dem Territorium der Mitgliedstaaten zusammenleben.

2. Wahrung und Förderung kultureller Vielfalt in der Europäischen Union

Kultur ist ein wesentlicher Bestandteil des europäischen Gesellschaftsmodells, welches auf ein Fundament gemeinsamer Werte gegründet ist. Darüber hinaus stellen Aktivitäten im Kulturbereich auch ein wichtiges Arbeitsmarktpotential dar. Der europäische Integrationsprozeß darf nicht zu einer „Harmonisierung" der europäischen Kulturen führen. Im Gegenteil, das Gemeinschaftsrecht erkennt ausdrücklich die Notwendigkeit an, kulturelle Unterschiede und das kulturelle Erbe Europas und seiner Völker zu bewahren und zu fördern. Tatsächlich kann die in der Präambel des Vertrages genannte Schaffung einer „immer engeren Union zwischen den Völkern Europas" nur durch Wahrung und Förderung der kulturellen Vielfalt wirklich erreicht werden.
Die Befugnisse der Europäischen Union im Kulturbereich sind auf den IX. Titel und Artikel 128 EG-Vertrag beschränkt. Mit Art. 128 Abs. 5 EG-Vertrag gibt es eine eindeutige Rechtsgrundlage zum Erlaß von Förder-maßnahmen und Empfehlungen. Die Mittel, die der Gemeinschaft für unterstützende Maßnahmen im Kulturbereich zur Verfügung stehen, sind überwiegend finanzieller Art bzw. technische Hilfe, insbesondere in Form von Gemeinschaftsprogrammen, die von der Kommission initiiert werden. Besondere Aufmerksamkeit gilt „Regional- oder Minderheitenkulturen", einem in Maßnahmen mit „soft-law"-Charakter bereits auf europäischer Ebene existierendem Konzept. Grundsätzlich müssen sich Aktionen der Gemeinschaft im Kulturbereich zu den Aktivitäten der Mitgliedstaaten komplementär und subsidiär verhalten.

3. Förderung interkultureller Zusammenarbeit als Mittel zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts

Ein sich von den bisherigen Maßnahmen deutlich unterscheidender und innovativer Ansatz besteht in der Verknüpfung zwischen Minderheiten und Strukturfonds. Der Kerngedanke liegt in der Betonung gemeinsamer Interessen in multiethnischen, multikulturellen und mehrsprachlichen Gebieten durch gezielte Zuweisung von Fördermitteln und Entwicklungsmaßnahmen („benefits"). Neben (Abwehr-)Rechten, die eine Person oder Gruppe zu Lasten anderer Personen oder Gruppen - in Form rechtlich durchsetzbarer Ansprüche - begünstigen, sollten unterschiedliche Gruppen, die in multiethni-schen, multikulturellen und mehrsprach-lichen Gebieten leben, diese Gebiete als ein Ganzes ansehen und gemeinsam an der Verbesserung der Lebensbedingungen für alle arbeiten.
Das Prinzip der Zuweisung von Fördermit-teln und Entwicklungsmaßnahmen anstelle einseitiger Betonung von Rechtspositionen ist bereits als Grundlage der alten wie neuen Ausrichtung in den Strukturfonds präsent. Es genügen daher kleinere Änderungen und Ergänzungen an den derzeit in den EU-Institutionen für den Zeitraum von 2000-2006 diskutierten Entwürfen für eine Neufassung der einzelnen Verordnungen, um die in den Strukturfonds bereits vorgesehenen Fördermittel und Entwicklungsmaßnahmen so zu fassen, daß sie auch zur Lösung der Probleme von multikulturellen und multiethnischen Gebieten beitragen können.
Es bleibt zu hoffen, daß das Europapaket, das in der Südtiroler Landesregierung auf positive Resonanz gestoßen ist, über den Ministerrat und die Kommission in die politische Diskussion eingebracht und auf Gemeinschaftsebene umgesetzt werden kann. Damit soll ein Beitrag zur Lösung dieser, vor allem im Hinblick auf den Beitritt der mittel- und osteuropäischen Staaten für die Zukunft der Europäischen Union wichtigen Frage geleistet werden.

In Kürze erscheint der vollständige Text des „Paket für Europa" in englischer, deutscher und italienischer Sprache in der Schriftenreihe der Europäischen Akademie Bozen.

Abstract:
Pacchetto per l'Europa

Su richiesta della Giunta provinciale di Bolzano, l'Accademia Europea ha redatto una proposta volta a garantire ed incentivare la tutela delle minoranze nel diritto comunitario, cercando così di fornire il proprio contributo a questa complessa sfida che attende l'Unione europea, specie in prospettiva del futuro allargamento ai paesi dell'Europa centrale ed orientale.
Per superare le difficoltà legate alla limitata competenza della Comunità in queste materie, il gruppo di lavoro ha puntato ad un approccio differenziato, elaborando un "pacchetto di misure", di diversa efficacia giuridica, volto a garantire tre ambiti tematici fondamentali. Un primo settore è quello legato alla tutela dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e, per questa via, anche delle minoranze. Un nuova competenza in materia sarà infatti attribuita alla Comunità una volta entrato in vigore il Trattato di Amsterdam. Un secondo ambito di intervento è costituito dalla promozione della diversità culturale tra i popoli europei, tema su cui la Comunità dispone di svariate competenze e che consente di proteggere le minoranze proprio in quanto espressione di diversità culturali. Il terzo settore nel quale sono state avanzate proposte è quello della coesione economica e sociale. L'intervento in questo ambito è del tutto innovativo, giacché sposta il baricentro dell'interesse dalla dimensione della tutela di diritti a quella dello sviluppo di un'area geografica multiculturale. La discussione attualmente in corso a livello comunitario relativamente alla riforma dei fondi strutturali fornisce un'occasione storica per introdurre anche la multiculturalità quale fattore di sviluppo di un territorio.
Il lavoro è stato svolto dal gruppo di ricerca dell'area "Minoranze e autonomie regionali", coordinato dal prof. Sergio Ortino e supportato dal visiting professor Dr. Fernand de Varennes. Un gruppo di esperti esterni, presieduto dal prof. Bruno de Witte, ha inoltre fornito la propria consulenza in diversi ambiti (diritto internazionale, con particolare riguardo ai problemi delle minoranze, diritto comunitario e diritto costituzionale) ed ha sottoposto al gruppo di lavoro spunti e stimoli nel corso della redazione dei doumenti. I lavori sono stati svolti in lingua inglese, ed è in corso di stampa la pubblicazione completa del pacchetto di misure in tre lingue: inglese, italiano e tedesco.