La legge quadro sulle minoranze
linguistiche storiche
di Francesco Palermo
Il 17 giugno 1998 la Camera ha approvato la proposta di legge recante "norme in materia di tutela delle minoranze linguistiche storiche" 1. Al momento in cui si scrive (agosto 1998) il testo è passato all'esame del Senato, che si prevede potrà licenziare la legge in via definitiva nel corso dell'autunno. È dunque probabile che nel 1999 le minoranze linguistiche "storiche" presenti sul territorio italiano potranno finalmente contare su strumenti di tutela normativa in attuazione del disposto dell'articolo 6 della Costituzione.
Ambito di applicazione
Per quanto concerne l'ambito di applicazione personale della disposizione, l'art. 2 del progetto prevede che "in attuazione dell'articolo 6 della Costituzione e in armonia con i princìpi generali stabiliti dagli organismi europei e internazionali, la Repubblica tutela la lingua e la cultura delle popolazioni albanesi, catalane, germaniche, greche, slovene e croate e di quelle parlanti il francese, il franco-provenzale, il friulano, il ladino, l'occitano e il sardo". Vengono così riconosciute tutte le minoranze autoctone "minori" presenti sul territorio italiano, mentre la legge non è rivolta alle nuove minoranze di immigrati, per le quali la questione della tutela giuridica rimane un problema aperto.
Per quanto riguarda invece l'ambito di applicazione territoriale, la legge in primo luogo attribuisce ai consigli provinciali la competenza ad individuare i territori nei quali i diritti previsti potranno essere applicati, stabilendo altresì la necessità dell'iniziativa da parte delle popolazioni dei comuni interessati (art. 3).
In secondo luogo la legge non estenderà i suoi effetti alle regioni a statuto speciale. L'art. 18 della proposta rimette infatti alle norme di attuazione dei rispettivi statuti l'adeguamento alle disposizioni più favorevoli contenute nella normativa statale. Per le minoranze residenti in provincia di Bolzano non cambierà dunque nulla, non contenendo la legge in esame disposizioni più favorevoli di quelle già in vigore, salvo, forse, la possibilità per la popolazione di lingua ladina di impiegare eventualmente la propria lingua nei procedimenti davanti al giudice di pace (v. art. 9). Un simile diritto potrebbe comunque essere riconosciuto da una norma di attuazione dello statuto di autonomia. Qualche maggiore difficoltà potrebbe verificarsi per le minoranze cimbra e mochena del Trentino, anche se la situazione pare destinata a migliorare sensibilmente con l'entrata in vigore delle modifiche statutarie già approvate in prima lettura. Per le altre regioni a statuto speciale, in particolare Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, l'estensione dei diritti previsti dalla norma potrebbe risultare politicamente complessa.
I contenuti
Non è possibile per ragioni di spazio soffermarsi approfonditamente sui singoli diritti linguistici e culturali riconosciuti agli appartenenti ai gruppi minoritari oggetto di tutela. Basta però ricordarne i principali (istruzione, uso ufficiale della lingua, onomastica e toponomastica, mass-media) per capire come questa legge potrebbe portare l'Italia all'avanguardia in Europa e nel mondo in tema di tutela di piccoli gruppi minoritari che, se privati a lungo di qualsivoglia protezione ed incentivazione, rischierebbero di sparire.
La legge prevede un diritto all'educazione anche nella lingua minoritaria; in particolare nella scuola materna l'uso di tale lingua sarà possibile anche nelle attività educative, e nella scuola elementare e media sarà garantita la possibilità di ottenere l'alfabetizzazione anche nella lingua della minoranza e l'insegnamento di usi, costumi e tradizioni delle comunità locali. L'insegnamento della lingua minoritaria verrà attivato per i singoli scolari su richiesta dei genitori (art. 4 c. 5).
Con riferimento all'uso pubblico della lingua la legge prevede la possibilità di usare la lingua tutelata negli organi collegiali degli enti locali interessati, con diritto alla traduzione in italiano per coloro che dichiarino di non conoscere la lingua minoritaria (art. 7). Sempre a livello degli enti locali individuati quali zone di residenza delle minoranze protette sarà possibile (a spese degli stessi enti) pubblicare nella lingua minoritaria gli atti ufficiali (anche dello Stato, della Regione, ecc.), fermo restando il valore legale esclusivo dell'italiano (art. 8) e sarà ammesso l'uso orale e scritto di tale lingua nei rapporti con l'amministrazione (escluse le forze armate e di polizia, art. 9 c. 1). Un parziale diritto all'uso della lingua protetta nei procedimenti giudiziari viene riconosciuto davanti al giudice di pace (art. 9 c. 3).
La legge prevede inoltre la possibilità per i comuni di adottare, in aggiunta ai toponimi ufficiali, anche quelli "conformi alle tradizioni e agli usi locali" (art. 10) nonché, soprattutto, il diritto per i cittadini i cui cognomi siano stati italianizzati di ottenere il ripristino degli stessi in forma originaria (art. 11). Si tratta di una conquista di grande civiltà, che pone fine, analogamente a quanto avvenuto dopo la guerra in provincia di Bolzano, ai soprusi perpetrati in epoca fascista.
Per quanto riguarda poi i mezzi di comunicazione, una convenzione tra il Ministero delle comunicazioni e la società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo assicurerà (generiche) "condizioni per la tutela delle minoranze linguistiche" (art. 12 c. 1), mentre le regioni interessate potranno (più concretamente) stipulare convenzioni al fine di inserire nel palinsesto delle emittenti pubbliche e private notiziari e programmi culturali e di intrattenimento nelle lingue ammesse a tutela (art. 12 c. 2). Ulteriori sovvenzioni per i media che utilizzano le lingue tutelate sono rimesse alle singole regioni e agli enti locali, nel quadro dei relativi bilanci (art. 14).
Infine e soprattutto, tutte queste previsioni sono destinate a trovare applicazione a costo quasi zero per lo Stato. La spesa massima per l'erario, ripartita su tre fondi distinti, non potrà superare nel complesso i 20,5 miliardi all'anno; per tutto il resto saranno i bilanci di regioni ed enti locali a dover provvedere, in linea con lo spirito federalista e di vicinanza al cittadino che deve ormai ispirare la legislazione.
Valutazione
Con il testo in esame, se sarà approvato, l'annosa questione della tutela di quelle che si possono definire le "minoranze minori" inizia finalmente ad avviarsi a soluzione. La proposta si situa nel filone delle precedenti iniziative volte all'introduzione di una normazione quadro, al fine di dare attuazione generalizzata al principio di tutela delle minoranze linguistiche stabilito dall'art. 6 della Costituzione. L'occasione di invertire la tendenza assimilatrice, fornendo anche alle minoranze finora non protette dall'ordina-mento un tetto normativo sotto il quale far valere i propri diritti, è di quelle storiche. Nel complesso, il progetto presenta alcuni aspetti criticabili e (molti) altri sicuramente positivi.
Aspetti problematici
L'impianto costituzionale italiano in materia di minoranze si fonda su tre elementi essenziali: il criterio linguistico (le minoranze sono minoranze linguistiche, conformemente alla tradizione costituzionale che rifugge dal concetto di etnia, fondata com'è sul concetto di cittadinanza quale presupposto di appartenenza alla nazione; nazione-demos, dunque, e non nazione-ethnos) 2 ; necessità di riconoscimento (sono tutelate solo le minoranze riconosciute, ed in questo con-testo la normativa in esame rappresenta una tappa fondamentale) e ancoraggio territoriale dei diritti riconosciuti (prevalenza del principio territoriale su quello personalista, per cui un appartenente ad una minoranza riconosciuta può azionare i diritti connessi solo in un determinato ambito territoriale).
Per quanto concerne il riconoscimento, rispetto al testo approvato in Commissione ed alla proposta dell'XI legislatura è scomparso il riferimento alle popolazioni Sinti e Rom. A prescindere da considerazioni di carattere politico, sotto il profilo sistematico non può che notarsi l'incongruenza di questa scelta: se una legge è volta alla "tutela delle minoranze linguistiche storiche", non è corretto negare protezione ad una minoranza il cui insediamento sul territorio italiano risale alme-no al XIV secolo 3. Pare facilmente prevedibile che questa esclusione attirerà all'Italia critiche da parte di quegli "organismi europei e internazionali", ai cui princì-pi la legge mostra di guardare con attenzione (art. 2), che invece prevedono forme di tutela in favore di queste popolazioni.
Anche per quanto riguarda l'aspetto linguistico non può mancare di notarsi un lato oscuro della disciplina. L'art. 2 sembra infatti operare una distinzione tra "etnia" e "lingua", stabilendo che la Repubblica "tutela la lingua e la cultura delle popolazioni albanesi, catala-ne, germaniche, greche, slovene e croate e di quelle parlanti il francese, il franco-provenzale, il friulano, il ladino, l'occitano e il sardo". È certamente vero che questo secondo gruppo di minoranze è storicamente presente da lunghissimo tempo sul territorio italiano, ma altrettanto plurisecolare è la presenza delle popolazioni di origine albanese, catalana, greca e slava. Dove tracciare dunque la linea distintiva tra le due categorie? Forse che i francofoni, i friulani, i ladini, gli occitani e i sardi hanno "sangue" italiano e gli altri appartengono ad altre "comunità di destino"? Forse non tutte le culture minoritarie sono allo stesso modo parte integrante del patrimonio culturale della composita "nazione" italiana? Una maggiore attenzione a questo aspetto in sede di esame del testo da parte del Senato appare auspicabile.
Aspetti positivi
Prima e fondamentale conseguenza positiva è la previsione di diritti di enorme rilievo simbolico ma anche concreto, senza pesare però sulle casse statali. Con grande prudenza e saggezza, il progetto prevede all'art. 15 che lo Stato non possa contribuire per una cifra superiore ai 20,5 miliardi annui. L'effetto virtuoso di questa disposizione è duplice: da un lato la concessione di fondamentali diritti alle minoranze finora neglette viene resa possibile ad un costo irrisorio per lo Stato, e dall'altro si sensibilizzano al problema le regioni e gli enti locali interessati, che in questo modo saranno i primi veri responsabili della politica di tutela e promozione delle minoranze linguistiche presenti nei rispettivi territori. Anche le popolazioni interessate sapranno così qual è il livello di governo responsabile in prima battuta per l'implementazione delle norme poste a loro tutela, e sapranno valutare, con un voto influente, la politica minoritaria dei rispettivi amministratori locali. Non può mancare di notarsi, in questo atteggiamento del legislatore, il portato del nuovo clima filo-autonomistico che (almeno) nell'ultimo decennio sempre più intensamente pervade la legislazione statale.
Altro fattore importante è la previsione dell'italiano quale lingua ufficiale della Repubblica (art. 1 c. 1), perché riconosce la natura composita della "nazione" ed asserisce la dignità ed il riconoscimento di altre lingue. Dal punto di vista pratico questa previsione è forse pleonastica, visto che sia il rango di ufficialità dell'italiano sia la promozione (e financo la parificazione) di lingue minoritarie è già altrove sancita in norme di rango costituzionale (si pensi all'art. 99 dello statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige) e non, ma non ne può essere taciuto il significato simbolico di estendere a tutto il territorio nazionale il principio del pluralismo culturale della Repubblica.
Non vanno infine trascurati due ulteriori importantissimi princìpi: il contestuale impegno della Repubblica alla valorizzazione anche dall'estero delle culture presenti sul territorio italiano (in primo luogo, naturalmente, della cultura italiana, ma anche delle culture minoritarie anch'esse costitutive del patrimonio culturale nazionale, artt. 1 e 19 c. 2) e l'incentivo alla collaborazione interregionale e transfrontaliera, finalizzata in particolare alla promozione delle culture minoritarie (art. 19 c. 2).
In conclusione un auspicio. Con questa legge l'Italia si accinge a compiere un gran passo in direzione della salvaguardia delle lingue e delle culture minoritarie storiche, ma la società multiculturale moderna non si compone solo del patrimonio "storico", bensì anche delle nuove culture portate dagli immigrati più recenti. Inoltre, tutela delle minoranze non significa solo salvaguardia del patrimonio linguistico e culturale, ma anche e soprattutto protezione dei più deboli, di coloro che faticano (magari per ragioni linguistiche e culturali) ad integrarsi nella società: non solo tutela delle lingue e delle culture, dunque, ma anche e soprattutto degli individui che le incarnano e le rendono vive. Resta da augurarsi che l'approvazione di questa legge sia d'impulso alla previsione di nuovi e generali diritti anche in favore delle minoranze più svantaggiate presenti sul territorio italiano, le cosiddette "nuove minoranze" di immigrati alle quali è necessario iniziare a pensare anche in termini di tutela e non più solo di repressione.
Dott. Francesco Palermo, ricercatore dell'area scientifica "Minoranze ed autonomie regionali" dell'Accademia Europea di Bolzano
Note:
1 Progetto di legge della Camera, XIII legislatura, n. 169, di iniziativa dei deputati Corleone e Boato (verdi) e Ruffino (DS), AC 169, AS 336.
2 Cfr. in questo senso A. Pizzorusso, Commento all'art. 6, in: G. Branca (a cura di), Commentario alla Costituzione, Bologna-Roma 1975, pagg. 296 ss. Per ampi riferimenti alle categorie concettuali della nazione intesa come demos o come ethnos v. C. Casonato, Minoranze e rappresentanza politica: i modelli statunitense e canadese, Trento 1998, in part. pagg. 22 ss.
3 Secondo alcuni l'arrivo di queste popolazioni in Italia potrebbe datarsi addirittura nel IX o X secolo. Per brevi ma esaustive informazioni cfr. Ministero dell'Interno, Primo rapporto sullo stato delle minoranze in Italia, Roma 1994, pagg. 364 ss.
Abstract:
Das neue Gesetz zum Schutz autochthoner Minderheiten
Voraussichtlich im Herbst 1998 wird das Rahmengesetz zum Schutz „historischer" Minderheiten in Italien in Kraft treten. Dieses Gesetz, das allerdings keine unmittelbare Anwendung in den autonomen Regionen/Provinzen finden wird, sieht wichtige Rechte für die kleineren und bislang nicht anerkannten und nicht geschützten Minderheiten (Albaner, Griechen, Kroaten, Okzi-tanen, Sarden, Friulaner und Franco-phonen) vor. Zu solchen Rechten zählen insb. der Unterricht von Minder-heitensprache und -kultur in der Pflichtschule, der Sprachgebrauch in der öffentlichen Verwaltung, Ortsnamen-gebung und Onomastik, sowie die Verbreitung der Sprache durch die Medien. Abgesehen von einigen Problemen und Unklarheiten, ist der Entwurf als solcher positiv zu bewerten, vor allem weil der eigentliche Schutz grundsätzlich den örtlichen Körperschaften obliegt. Auf diese Weise wird es möglich, ein hohes Schutzniveau zu gewährleisten, ohne den Staatshaushalt zu belasten.
