Changing faces of federalism

ein verändertes Gesicht des Föderalismus in Europa

von Stephanie Risse

Seit gut vier Jahren diskutiert ein ausgewähltes Gremium von Wissenschaftlern aus Europa, Kanada und den Vereinigten Staaten Aspekte des Föderalismus im Zusammenhang mit der europäischen Integration. Mitveranstalter ist Prof. Sergio Ortino, Leiter des Bereichs „Minderheiten und regionale Autonomien" an der Europäischen Akademie. In Zusammenarbeit mit dem Rechtshistoriker Vojtech Mastny, z. Zt. Senior Fellow am Nobel- Institut in Oslo, erscheint ein Sammelband mit den Beiträgen der insgesamt zehn Wissenschaftler. Zuvor wurden auf einer Konferenz in Essen die Ergebnisse vorgestellt und teilweise kontrovers diskutiert. Veranstalter dieser Konferenz war neben der Europäischen Akademie das Kulturwissenschaftliche Institut des Landes Nordrhein-Westfalen.

Das Thema der zweitägigen Konferenz Ende Juni in Essen lautete „Changing faces of federalism – political reconfiguration in Europe". Föderalismus bezeichnet zunächst ein Struktur- und Organisationsprinzip zur inneren Ordnung eines politischen Systems, zumeist eines Staates, wobei dieses System als Gegenprinzip zum Unitarismus bzw. Zentralstaat verstanden wird. So klar die theoretische Definition zu sein scheint, so groß sind die Unterschiede bei der Realisierung. Generell ist zu unterscheiden zwischen politischen Organisationsformen wie einem Staatenbund und einem Bundesstaat und Mischformen, wie sie z.B. die Europäischen Gemeinschaften darstellen.

An Europa und der Vorstellung von seiner Funktionsfähigkeit scheiden sich nicht nur in der Bevölkerung der europäischen Staaten die Geister, sondern auch in diesem Wissenschaftlergremium: So sieht der kanadische Politologe Peter Russell (Universität Toronto) ein grundsätzliches Problem in der fehlenden Loyalität der EU-Bürger gegenüber einer (nicht existenten) EU-Verfassung und ist der Auffassung, daß das Konstrukt „Nation" auch in Zukunft ebenso bestehen bleiben wird wie Städte oder Familien. Als Vergleich führte Russell die amerikanische Verfassung und den Föderalismus an, mit denen sich die amerikanischen Bürgerinnen und Bürger in hohem Maße identifizieren könnten, was in Europa nicht der Fall sei. Der Europa-Auffassung von Russel widersprach hingegen der us-amerikanische Jurist, David O'Brien (Universität Virginia), der eine rechtlich gestützte und wirtschaftlich ausgebaute Europäische Union für ausreichend und eine politisch motivierte europäische Identität für weniger bedeutend hält.

Entscheidend ist eine europäische Identität gerade auch im Hinblick auf die bevorstehende Erweiterung der Europäischen Union um fünf weitere Mitgliedsstaaten (plus Zypern). Denn, so formulierte es der aus einem dieser beitrittswilligen Staaten stammende Wissenschaftler, der Ungar Andràs Bozòki (Central European University Budapest) pointiert: „Für uns ist die Identität dieses Europas völlig unklar." Bozòki wies daraufhin, daß Ungarn ein Land mit keiner langen demokratischen Tradition sei und gegenwärtig eine rudimentäre Form des Föderalismus herrsche. Gemeint ist damit eine in Ansätzen erkennbare Struktur der Regionalisierung weniger innerhalb des Landes als zwischen den Staaten, wie sie die sog. „Visègrad-Staaten" Anfang der neunziger Jahre versucht hatten.
Der ungarische Politologe betonte jedoch kritisch, daß es vornehmlich der Einfluß und der politische Wille der westeuropäischen Länder war, der Polen, Ungarn und die da malige Tschechoslowakei zu diesem Bündnis veranlaßt hätte, das auch seit 1995 mit der Spaltung der CSSR in die tschechische und Slowakische Republik und dem Krieg in Jugoslawien praktisch wieder zerfallen sei. Die Aufnahme einzelner osteuropäischer Staaten in westliche Bündnisse wie die NATO und die EU führe zu einer Unsicherheit in diesen Ländern, denn laut Bozòki sei unklar, ob nun der Westen auf regionale Zusammenarbeit oder einen Wettbewerb dieser Staaten untereinander setze. Für Ungarn brachte er die Föderalismus-Frage auf den Punkt: „Bei uns kann der Föderalismus nur eine Zukunft haben, denn eine Gegenwart hat er nicht." Jenö Kaltenbach, Ombudsmann für ethnische und nationale Minderheiten in Ungarn machte, dafür arge Versäumnisse bei der Verfassungsdiskussion 1989 und anschließenden Änderungen verantwortlich.

Ähnlich ist die Situation in Polen, wo eher Chancen für eine Regionalisierung als für eine Föderalisierung bestehen (Vojtech Mastny). Die Russische Föderation hingegen gleicht eher einem „Patchwork an Verträgen" (David O'Brien), die einzelne Republiken mit der Zentralregierung in Moskau abgeschlossen haben, ein wirklicher Föderalismus ist nicht in Sicht.

Für das föderale System in der Bundesrepublik Deutschland grundlegend ist der zwar ungeschriebene aber vom Verfassungsgericht anerkannte Grundsatz der sog. Bundestreue (Rainer Arnold, Universität Regensburg). Dieser bedeutet die wechselseitige Verpflichtung von Bund und Ländern zur Zusammenarbeit. Dazu gehören u.a. auch der Länderfinanzausgleich, gegen dessen Verteilungskriterien die Bundesländer Bayern und Baden-Württemberg im Juli diesen Jahres Klage beim Bundesverfassungsgericht eingereicht hatten. Von den Diskutanten in Essen wurde diese Klage als Versuch gewertet, die sehr komplexen aber funktionierenden föderalen Strukturen in Deutschland aufzuweichen.

Andere Entwicklungen sind dagegen in Italien und Großbritannien zu beobachten (Francesco Palermo und Giovanni Poggeschi, Europäische Akademie Bozen). Obgleich jene Verfassunsgreform in Italien im Frühjahr 1998 gescheitert ist, die einen wesentlichen Schritt hin zu einer stärkeren Föderalisierung bedeutet hätte, schätzten beide Juristen die Situation positiv ein und konstatierten, daß sowohl in Italien als auch in Großbritannien die Dezentralisierungsprozesse nicht mehr gestoppt werden können.
Ein Modell eines funktionalen Föderalismus hat Sergio Ortino (Europäische Akademie Bozen) entworfen, der die aktuelle Integration der Europäischen Union mit Skepsis verfolgt. Der Nationalstaat sei nicht mehr überlebensfähig und infolgedessen eine auf diesem Modell basierende Gemeinschaft wie die EU von Anfang an mit strukturellen Schwächen belastet. So sieht Ortino Chancen für Föderalismus in einem globalen Kontext, in dem kleinere Einheiten, wie Regionen eine stärkere eigenständige Position erreichen und sich auch über die heute bestehenden nationalen Grenzen hinweg formieren.

Stephanie Risse M.A., wissenschaftliche Mitarbeiterin im Bereich „Minderheiten und regionale Autonomien" an der Europäischen Akademie Bozen

Abstract:
Changing faces of federalism

Da quattro anni un gruppo di studiosi provenienti da tutta l'Europa, ma anche da Canada e Stati uniti, analizza gli sviluppi dei modelli federali europei imposti dall'integrazione europea. Il prof. Sergio Ortino, direttore dell'area "Minoranze e autonomie regionali" è uno dei coordinatori degli incontri, dai quali è nato un volume che raccoglie contributi di una decina di autori. Il libro, di prossima pubblicazione, è curato da Sergio Ortino, dallo storico del diritto Vojtech Mastny, attualmente senior fellow presso l'Istituto Nobel di Oslo, e dal costituzionalista sloveno Mitja Zagar.
I risultati finali della ricerca sono stati presentati lo scorso giugno ad un seminario tenutosi presso il Kulturwissenschaftliches Institut di Essen, organizzato in collaborazione con l'Accademia Europea.