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Bewegung - in die richtige Richtung? Expertengespräch zum Föderalismus im deutschen Sprachraum
Academia Nr: 18 (März - Juni / marzo - giugno 1999)von Jens Woelk
Die internationalen Rahmenbedingungen sind für alle Staaten aufgrund der fortschreitenden europäischen Integration und wegen der kulturellen, wirtschaftlichen und politischen Globalisierungsprozesse einem raschen Wandel unterworfen und erfordern entsprechende Anpassungsprozesse; föderalistischen Systemen wird diesbezüglich im Allgemeinen eine größere Dynamik und Beweglichkeit zugeschrieben als Einheitsstaaten. Aus einer kontroversen, wissenschaftlichen Diskussion über den Föderalismus in Deutschland in der Zeitschrift „Federalismo & Libertà" ging die Idee zu einem Workshop hervor, auf dem - unter Einbeziehung Österreichs und der Schweiz - eine aktuelle Bestandsaufnahme des Föderalismus im deutschen Sprachraum versucht wurde. Einer der Leitgedanken des Expertengesprächs, das der Bereich „Minderheiten und regionale Autonomien" am 12.2.1999 in Bozen veranstaltete, war die Bewältigung von Anpassungsprozessen in den drei Bundesstaaten Deutschland, Österreich und Schweiz, d.h. die Frage nach dem konkreten Reformbedarf bzw. Reformprojekten. Mit Blick auf die italienische Diskussion galt das Erkenntnisinteresse aber auch der Frage einer eventuellen Übertragbarkeit von Lösungen auf andere Rechtsordnungen.
In seiner kurzen Begrüßung vertrat Prof. Sergio Ortino, wissenschaftlicher Leiter des Bereichs, die These, daß die Beschäftigung mit den Nachbarbundesstaaten und deren Situation insbesondere für die derzeit noch zentral- oder regionalstaatlich organisierten Staaten von Interesse ist. Der „klassische" Föderalismus sei allerdings nur Durchgangsstation auf dem weiteren Weg zu einem „funktionalen Föderalismus". Darunter ist ein polyzentrisches föderales Netzwerk zu verstehen, bei dem sich die konkrete Zuordnung von Aufgaben stärker als bisher und relativ unabhängig von staatlichen Grenzen an wirtschaftlichen und basisdemokratischen Kriterien orientiert. Ein derartiger „funktionaler Föderalismus" sei die Alternative zur Utopie (bzw. zum Alptraum) einer den ganzen Globus umspannenden Weltregierung und gleichzeitig die einzige Möglichkeit, die Vorteile der Glo-balisierungsprozesse zu nutzen und zu unterstützen, ohne sie völlig außer Kontrolle geraten zu lassen. Der Herausgeber der Zeitschrift „Federalismo & Libertà", Dr. Mauro Marabini (Bologna), wies im Anschluß auf die philosophisch-politische Dimension der Föderalismus-Idee hin. Das Phänomen Föderalismus lasse sich daher allein mit technisch-juristischer Betrachtungsweise nicht erfassen. Von tiefer Skepsis geprägt war anschließend seine Bewertung der derzeitigen Aussichten einer (teilweisen) Verwirklichung des Föderalismusgedankens in Italien.
Das deutsche „Modell"
Im ersten Referat betonte Dr. Alessandro Vitale (Mailand), die politikwissenschaftlichhistorischen Aspekte seiner Analyse zum deutschen Föderalismus, der seiner Ansicht nach nur schwer als „echter" Föderalismus klassifiziert werden kann. Dies liege daran, daß sich die ohnehin starke Stellung des Bundes gegenüber den Ländern in Deutschland durch die unitarischen Tendenzen in Tradition und Gegenwart zu einer alles beherrschenden Vorrangstellung entwickelt habe. Einer im Grunde zentralsstaatlichen Denkschule sei von den Westalliierten ein dem deutschen Denken fremdes föderalistisches Modell übergestülpt worden, was zu einem tiefen und kaum lösbaren Widerspruch zwischen den Grundsätzen des Föderalismus und der gegenwärtigen Strukturen des deutschen Bundesstaates geführt habe.
Auch wenn einzelne föderalistische Elemente festgestellt werden könnten, sei dieser „Scheinföderalismus" eher mit dezentralisierten Staaten vergleichbar, was sich unter anderem auch daran zeige, daß die deutschen Parteien nicht regional organisiert sind. Es fehle grundsätzlich ein echtes föderales Verständnis; Bundesstaatlichkeit lasse sich nicht auf Verwaltungsfragen reduzieren. Die wiederkehrende Debatte um Gesetzgebungskompetenzen und Finanzausstattung der Länder zeige, daß grundlegende Verfassungsreformen zur Überwindung der unitarischen Praxis notwendig seien. Auf die derzeitige deutsche Diskussion über „Politikblockade" und „Reformstau" ging Dr. Jens Woelk (Europäische Akademie) ein. Die Ursachen für mangelnde Steuerungs- und Regierungsfähigkeit werden nämlich auch in der bundesstaatlichen Struktur ausgemacht. Die Hauptursachen liegen in der Entwicklung zu einem Beteiligungsföderalismus (anstelle ehemals eigener Kompetenzen und Gestaltungsbefugnisse erhalten die Bundesländer immer häufiger und weitergehende Mitbestimmungs- und Eingriffsmöglichkeiten), im Bereich der Finanzverfassung (der Bund dominiert die Steuergesetzgebung; ein steuerliches Verbundsystem ist an die Stelle ursprünglich getrennter Sphären von Bund und Ländern getreten) und beim Bundesrat (bei entsprechenden Mehrheiten kann die Opposition im Bundestag über diesen auf Bundesebene „mitregieren").
Nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Klagen gegen das derzeitige Finanzausgleichssystem wird jedoch mittlerweile über den sog. Wettbewerbsföderalismus als eine Art Rückbesinnung auf die Vielfalt in der Einheit diskutiert. Sein Ziel ist ein stärkerer Wettbewerb zwischen den häufiger eigenständig handelnden Ländern. Zu seiner Verwirklichung wären die (Rück-)Übertragung von Kompetenzen auf die Länder, die Einschränkung ihrer Zustimmungsrechte im Bundesrat und eine Finanzreform nötig. Auch müßte der normative Stellenwert des Kriteriums der „einheitlichen" oder jedenfalls „gleichwertigen Lebensverhältnisse" im ganzen Bundesgebiet verringert und die politische Toleranz für regional oder lokal ungleichartige Lösungen gesteigert werden.
Österreich: Warten auf die Reform
Mag. Peter Bundschuh (Innsbruck) unterstrich gleich zu Beginn seines Referates die Geduld, die bei jeder Beschäftigung mit Reformen des österreichischen Föderalismus unabdingbare Voraussetzung sei. Ein historischer Rückblick lasse die österreichische Bundesstaatlichkeit als eine lediglich vordergründige, von stark zentralistischen Tendenzen gekennzeichnete erscheinen. Dies gelte besonders für den Bereich der Finanzverfassung. Nichtsdestotrotz ist seit den 60er Jahren ein zunehmendes Länderbewußtsein festzustellen, welches sich in eigenen Forderungsprogrammen an den Bund äußert. Aus der EU-Beitrittsdiskussion sind die Länder beträchtlich gestärkt hervorgegangen, da der Bund auf ihre Unterstützung für die Volksabstimmung angewiesen war.
Die 1992 im sog. Perchtoldsdorfer Paktum gefundene Einigung zwischen Bund und Ländern über eine Bundesstaatsreform sah die Überleitung der mittelbaren Bundesverwaltung auf die Länder, eine Totalreform des Bundesrates, eine Neuordnung der Kompetenzordnung zur Bereinigung der derzeitigen Zersplitterung sowie die Einführung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit auf Länderebene vor. Durch politische Machtverschiebungen infolge der Nationalratswahlen wurde dieses Konzept jedoch wieder so aufgeweicht, daß es schließlich von den Ländern im Dezember 1994 abgelehnt wurde. Seitdem wurde zwar erneut eine Arbeitsgruppe eingesetzt und auch der SPÖ-Klubobmann Kostelka legte im Herbst 1997 ein Reformpapier vor, doch scheint der politische Wille zur Umsetzung derartiger Vorschläge zu fehlen. Das Umfeld des Beitritts zur Europäischen Union stand im Mittelpunkt des Berichts von Dr. Günther Rautz (Europäische Akademie). Den Ländern sei es vor diesem Hintergrund gelungen, einige – wenn auch „weiche" – Mitwirkungsbefugnisse im innerstaatlichen Willensbildungsprozeß vor dem Erlaß von Rechtsakten der Union durchzusetzen. Neben einer generellen Informationspflicht des Bundes gegenüber Ländern und Gemeinden bestehe ein Stellungnahmerecht der Bundesländer; bei einvernehmlicher Stellungnahme ist der Bund sogar an den gemeinsamen Länderstandpunkt gebunden. Interessant ist der Versuch des Bundes, eigene Kompetenzverluste an die Europäische Union innerstaatlich zum Nachteil der Länder auszugleichen. Dem steht aber ein erwachendes Regionalbewußtsein der Bundesländer sowie der Wunsch der Bürger nach einer effizienteren und dezentralen Verwaltung entgegen. Gerade letzteres Verlangen werfe im Zusammenhang mit dem starken Bedürfnis nach Rechtseinheit die Frage auf, ob sich der österreichische Bundesstaat nicht schon in einen dezentralisierten Einheitsstaat verwandelt habe, bei dem Dezentralisierung und Vereinheitlichung lediglich Mittel der Effizienzsteigerung sind.
Schweiz: Die „mise-à-jour" als Föderalismusreform?
Dies konnte aus Schweizer Sicht natürlich nicht unwidersprochen bleiben. Die besondere Lebendigkeit des Schweizer Bundesstaates (26 Kantone!) stellte lic.iur. Oliver Sack (Zürich) in seinem Referat heraus. Trotz oder gerade wegen der historischen Kontinuität scheinen Anpassungsprozesse besonders gut zu gelingen.
Eine Entwicklung zum unitarischen Bundesstaat wie in Österreich und Deutschland, in der noch die monarchischen Ursprünge dieser Staaten nachwirkten, wäre für die Schweiz nicht akzeptabel. Reformbedarf besteht aber auch bei den helvetischen Nachbarn und zwar bezüglich der Mitwirkung der Kantone an der Außenpolitik (soweit kantonale Interessen betroffen sind) und hinsichtlich einer Neuregelung des Finanzausgleichs. Die Totalrevision der Schweizer Bundesverfassung, über die – 12 Jahre nach ihrem Beschluß – Mitte April durch das Volk und die Kantone entschieden werden wird, sieht im Bereich des Föderalismus eine „Nachführung" geltenden Verfassungsrechts vor. Diese ist allerdings nicht als bloße redaktionelle Fortschreibung, sondern als in die Zukunft gerichtete Interpretation und Korrektur („mise-à-jour") zu verstehen, auf die sich Bund und Kantone in konstruktiver Auseinandersetzung geeinigt haben. Der schließlich gefundene Kompromiß äußert sich beispielhaft in Art. 44 der Reformvorlage, welcher implizit den Bundestreuegedanken in seiner Schweizer Ausprägung enthält. Er sei sowohl Ausdruck des Selbstbewußtseins der Kantone, die gemeinsam mit dem Bund die Gesamtverantwortung im Schweizer Bundesstaat tragen, als auch Ausdruck eines tief verwurzelten Schweizer Pragmatismus. Der (un)mögliche „Export" von Lösungen Anschließend ging Dr. Luigi Marco Bassani (Mailand) ausgehend vom deutschen Föderalismus und seiner Darstellung in der Staatslehre auf die Geschichte des föderativen Prinzips ein. Kristallisationspunkt sei die Frage der Souveränität der Teilstaaten und die schwierige Entscheidung, auf welcher Ebene die Souveränität angesiedelt sei. Auf der Suche nach dem „authentischen" Föderalismus sei dabei zunächst zwischen Staatenbund und Bundesstaat zu unterscheiden. Das Konstrukt der geteilten Souveränität im Bundesstaat sei im Wesentlichen auf die deutsche Staatslehre zurückzuführen, welche von dieser Frage geradezu besessen gewesen sei. Der Blick werde dadurch aber verstellt und lediglich auf die Frage nach dem Souverän reduziert, was monistischen Verfassungsvorstellungen entspreche. Föderale Systeme ließen sich so allerdings nicht bewerten. Aus diesem Grund sei der Bundesstaat europäischer Prägung letztlich auch nur eine Übergangserscheinung auf dem Weg zum klassischen Einheitsstaat französischer Prägung.
Prof. Giandomenico Falcon (Trient) antwortete darauf mit der klassischen Definition des Bundesstaates als einem „aus Staaten bestehenden Staat". Diese gelte zwar in den meisten heutigen Fällen nur theoretisch, sei aber zur Orientierung hilfreich: Da sich Souveränität nicht gleichzeitig auf zwei verschiedenen Ebenen befinden könne, komme es darauf an, ob die Teilstaaten wenigstens potentielle Souveränität besitzen. Wichtig sei also, daß die Teilstaaten auf ihrer Ebene möglichst alle klassischen Elemente von Staatlichkeit (Gesetzgebung, Rechtsprechung, ...) aufweisen. Beim Export (oder besser „Import") von Modellen müsse zunächst zwischen Makro- und Mikromodellen unterschieden werden: Erstere beziehen sich auf das gesamte System (z.B. der deutsche Föderalismus), während letztere einzelne Rechtsinstitute zum Gegenstand haben (z.B. der Bundesrat). Ein Import von Lösungen, der sich zumeist auf einzelne Rechtsinstitute beziehe, sei zwar grundsätzlich möglich, die „importbedingten" Veränderungen müßten dabei jedoch genau bedacht werden, da sich das importierte Mikromodell in ein anderes Makromodell mit unterschiedlichen politischen und sozialen Rahmenbedingungen einfügen muß. Abschließend sei der Vergleich zwischen EU und USA sehr aufschlußreich: Die EU-Mitgliedstaaten seien trotz fehlender Staatlichkeit der Union heute bereits weniger souverän als die Teilstaaten der USA, die EU überdies sehr viel zentralistischer strukturiert. Die EU ähnele damit dem „deutschen Modell", was sich am Ministerrat zeige, der eine Art großer Bundesrat sei. Das derzeitige Demokratiedefizit ergebe sich aus der noch un-vollständigen Souveränität der europäischen Ebene.
Ausgehend von den Methoden der Rechtsvergleichung betonte Dr. Francesco Palermo (Bozen), daß die Analyse des positiven Rechts beim Import von Lösungen allein absolut unzureichend ist und sogar gefährlich sein kann. Nicht nur die Funktionalität, sondern auch historische und soziale Prozesse müssen in die Untersuchung einbezogen werden, um entscheiden zu können, ob überhaupt eine Grundlage für eine Vergleichbarkeit gegeben ist. Auch Unterschiede in den einzelnen Rechtskulturen seien aufschlußreich: Während der Föderalismus für die italienische Wissenschaft in der Regel zu den Regierungsformen zählt, sei er nach Ansicht deutschsprachiger Juristen nicht lediglich technisches Problem der Verteilung von Kompetenzen, sondern eher eine grundlegende Frage der Staatsform. Abschließend stelle sich angesichts der Bedeutung der Kooperation in den deutschsprachigen Bundesstaaten die Frage, ob Konflikte zwischen den Ebenen als Gradmesser für die „Echtheit" bundesstaatlicher Systeme taugliche Indikatoren seien. Spanien und Italien seien dann womöglich bereits „föderalere" Systeme als Deutschland, Schweiz und Österreich. Das konkrete Ausmaß an Kooperation sei jedoch abhängig von der konkreten historischen Entwicklung der jeweiligen Systeme; mit Bundesrat und Vollziehung der Bundesgesetzgebung durch die Länder sei der deutsche Bundesstaat darüberhinaus auch strukturell geradezu zur Kooperation verurteilt. Dies müsse vor einem eventuellen Import gerade in Staaten wie Italien genauestens bedacht werden, wo eine kooperative Kultur wesentlich schwächer ausgeprägt sei.
Mit einigen kurzen Worten zur „Souveränitätsrhetorik", in der sich eher ideologische Positionen als wissenschaftliche Methoden zeigten, schloß Prof. Roberto Toniatti (Trient) das Expertengespräch.
Dr. iur. Jens Woelk, wissenschaftlicher Mitarbeiter im Bereich „Minderheiten und regionale Autonomien" an der Europäischen Akademie Bozen
Jens.Woelk@eurac.edu
Giornata di studio dedicata alla tematica "Monitoraggio del federalismo nei paesi tedescofoni" Tutti gli stati devono reagire alle nuove realtà internazionali dettate dalla progressiva integrazione europea e dai processi di globalizzazione in ambito culturale, economico e politico. I necessari processi di adeguamento interno dovrebbero risultare facilitati negli stati federali, che presentano strutture più elastiche e dinamiche rispetto agli stati unitari. Da un dibattito condotto sulle pagine della rivista "Federalismo e Libertà" è nata l'idea di una giornata di studio sul tema "Monitoraggio del federalismo nei paesi tedescofoni", per fornire una panoramica sullo stato attuale e sui recenti sviluppi dei sistemi federali di Germania, Austria e Svizzera. Filo conduttore dell'incontro è stata la questione intorno alla necessità di riformare questi sistemi per adeguarli alle mutate realtà internazionali. Alla fine si è discusso anche su opportunità e possibilità dell'importazione di modelli in altri ordinamenti, dibattito reso attuale dalle ipotesi di riforma in senso federale della costituzione italiana.
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