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Neue Wege im Management von Sozialleistungen
Academia Nr: 19 (Juni - September / giugno - settembre 1999 1999)Josef Bernhart, Kurt Promberger
A. Allgemeine Problembeschreibung
Im Zusammenhang mit den knapper werdenden Haushaltsmitteln wird immer häufiger gefragt, welche Sozialleistungen in unserer Gesellschaft tatsächlich gebraucht werden und inwieweit diese von der öffentlichen Verwaltung zu erbringen sind. Diese Frage ist nicht ohne weiteres zu beantworten, da die öffentlichen Leistungen in der Regel kaum transparent definiert sind. Besondere Aufmerksamkeit rufen mittlerweile die ständig steigenden Sozialausgaben hervor 1 . Es besteht in der Öffentlichkeit ein breiter Konsens darüber, daß die Sozialleistungen überprüft gehören, um die öffentlichen Haushalte langfristig nicht zu gefährden. Das Paradoxe an dieser Diskussion ist, daß sie regelmäßig in Zeiten geführt wird, in der die allgemeine Wirtschaftssituation in vielen Bereichen eigentlich ein verstärktes soziales Engagement erfordern würde. Den Sozialausgaben wird in Zeiten wirtschaftlichen Wohlstands das Etikett des Luxusartikels angeheftet und in Krisenzeiten letztlich nur eingeschränkte Wirksamkeit zugestanden.
Darüber hinaus leidet der Sozialbereich, wie alle anderen öffentlichen Bereiche auch, unter der allgemeinen Sensibilität gegenüber einer öffentlichen Leistungserstellung und der hier stattfindenden Kostenexplosion. Einige Vorbehalte sind sicher darauf zurückzuführen, daß manche Verantwortliche bei Sparmaßnahmen einerseits immer mit der drastischen Verschlechterung der Betreuungsqualität drohen, andererseits qualitative Änderungen aber überhaupt nicht nachweisen müssen, weil eine Überwachung der Effektivität (Zweckmäßigkeit) und Effizienz (Wirtschaftlichkeit) von Sozialleistungen weitestgehend fehlt. Vor allem existieren in der Regel keine Informationen darüber, welche Maßnahmen zu welchen Wirkungen führen. Fachlich schlechte Leistungen im Sozialbereich werden daher kaum wirkungsvoll identifiziert und erst recht nicht sanktioniert. Um den in Zukunft weiter zunehmenden pauschalen, finanziellen Reduzierungen im Bereich sozialer Leistungen wirkungsvoll begegnen zu können, müssen neue Wege im Management von öffentlichen - wie auch privaten – Sozialorganisationen beschritten werden. Das geht nur, wenn das Zusammenspiel von Politik, öffentlicher Verwaltung und Bürgern funktioniert.
1. Problem der Politik
Im Zuge der zunehmenden Individualisierung der Gesellschaft wird die Politik mit immer mehr widerstreitenden Interessen konfrontiert. Dies macht den Meinungsbildungsprozeß darüber, was gewünscht wird, immer schwerer. Hinzu kommt der typische Prozeß politischer Willensbildung und Entscheidungsfindung, der häufig die Verabschiedung geschlossener Gesamtkonzepte verhindert. Das Ergebnis ist für alle Beteiligten unbefriedigend. Kurzfristige Maßnahmen dominieren über strategische Entscheidungen.
2. Problem der Öffentlichen Verwaltung
Statt der öffentlichen Verwaltung Rahmenbedingungen zu setzen, innerhalb derer sie kompetent und eigenverantwortlich agieren kann, wird sie von der Politik durch komplizierte und unübersichtliche Anweisungen zum Teil entmündigt und zu unwirtschaftlichem, aber ordnungsgemäßem Aufgabenvollzug angehalten. Die öffentliche Verwaltung ihrerseits soll Gesetze und Anordnungen in konkretes Verwaltungshandeln umsetzen und ist angesichts der Rahmenbedingungen zwangsläufig überfordert. Besonders verhängnisvoll ist hierbei, daß weder die Politik noch die Verwaltung über ein Berichtswesen verfügen, das ihnen Auskunft über die erreichten Ziele bzw. Zielabweichungen gibt.
3. Konsequenzen für Politik, Bürger und Verwaltung
Diese fehlende Rückkoppelung zwischen Bürgern und öffentlicher Verwaltung bzw. öffentlicher Verwaltung und Politik, sowie die fehlenden Steuerungsprozesse führen dazu, daß die Politik Leistungen nicht wirtschaftlich einschätzen und Erreichtes dem Bürger nicht transparent darstellen kann. Die Konsequenzen dieses Systemdefekts sind: Die Politik kennt die Folgen ihrer Entscheidungen nicht, die öffentliche Verwaltung leistet nicht, was sie soll und der Bürger erhält etwas anderes, als er erwartet hat.
B. Neuordnung der Sozialdienste in Südtirol
Das Landesgesetz vom 30. April 1991, Nr. 13 zur „Neuordnung der Sozialdienste in der Provinz Bozen" hat das Sozialwesen in Südtirol nachhaltig verändert. Mit diesem Gesetz überträgt das Land Südtirol die Ausübung der Verwaltungsbefugnisse im Bereich der öffentlichen Fürsorge und Wohlfahrt den Gemeinden, während vorher eine Vielfalt von öffentlichen Trägern oft relativ unkoordiniert und unübersichtlich soziale Dienstleistungen anboten. Die gesetzlichen Bestimmungen sind dabei Ausdruck des aktuellen gesellschaftlichen Wandels mit dem Entstehen von spezifischen sozialen Problemlagen (neue Armut), Veränderungen in der demographischen Entwicklung (Überalterung, Tendenz zur Individualisierung und zu Kleinfamilien), neuen Forderungen in bezug auf die Formulierung von Normalitätsstandards und sozialen Herausforderungen durch verstärkte Mobilität und Migration. Durch das angeführte Landesgesetz wurde die Gemeinde, als die für die Belange ihrer Bürger und der lokalen Gemeinschaft in erster Linie verantwortliche Körperschaft, mit der Führung der Sozialdienste mittels Delegation beauftragt. Die relativ große Anzahl von kleinen Gemeinden legte es nahe, die Führung der Dienste nicht bei den einzelnen Gemeinden zu belassen, sondern an übergemeindliche Einrichtungen wie die Bezirksgemeinschaften zu delegieren, so daß die Sozialdienste weitgehend von den 8 Bezirksgemeinschaften geführt werden2 . Diese können die Sozialdienste wiederum durch eigene Institutionen oder über konventionierte öffentliche und private Körperschaften führen. Daneben sind zahlreiche größere und kleinere private Vereine, Stiftungen und Genossenschaften im Sozialbereich tätig. Das L.G. Nr. 13 von 1991 sieht nunmehr vor, daß diese Vereine und Körperschaften sowohl mit den örtlichen Trägern der Sozialdienste (Gemeinden und Bezirksgemeinschaften) als auch mit dem Land in Beziehung stehen.
C. Modernisierung durch Organisations- und Personalentwicklung
Aufbauend auf einer bereits 1996 durchgeführten Schulung wurde von der Europäischen Akademie Bozen und dem Institut für Verwaltungsmanagement an der Universität Innsbruck ein darauf aufbauendes Konzept zur 2. begleitenden Schulung für Führungskräfte der Abteilung Sozialwesen in der Landesverwaltung, Generalsekretäre der Bezirksgemeinschaften und Direktoren der Sozialdienste erarbeitet. Die Schulung umfaßte insgesamt 6 Blöcke, die sich von Mai 1998 bis Jänner 1999 erstreckten, einschließlich einer Exkursion nach Holland in die Städte Tilburg und Alkmaar. Jeder Schulungsblock bestand aus einem Theorie- und einem Praxisteil. Im Theorieteil wurden ausgehend von einer Darstellung des Gesamtmodells (vgl. Abbildung 1) die Komponenten und Instrumente der managementorientierten Steuerung der Sozialdienste vorgestellt und mit den Teilnehmern diskutiert. Im Praxisteil erfolgte eine Prüfung der Übertragbarkeit auf die konkreten Rahmenbedingungen der Sozialdienste. Dieser wurde jeweils durch Erfahrungsberichte von internationalen Experten aus dem Sozialbereich abgerundet. Für den Zeitraum zwischen den Schulungsblöcken wurden für die Teilnehmer Projektarbeiten (Hausaufgaben) konzipiert. Ausgangspunkt war die Überlegung, daß eine Beschränkung auf die Fortbildung der Führungskräfte nur geringe Veränderungen bewirkt und somit parallel zur Schulung konkrete Organisationsentwicklungsprozesse in den Sozialdiensten zu starten sind.
D. Ausblick
Nachdem im Rahmen der 2. Begleitenden Schulung bereits erste Schritte auf dem Weg zur Umsetzung des betriebs-wirtschaftlichen Steuerungskonzeptes in den Sozialdiensten (z.B. durch die Erarbeitung eines Leistungskataloges) erfolgten, kommt es nun darauf an, den eingeschlagenen Modernisierungsweg weiterzuführen und die neue Führungsphilosophie auch den Mitarbeitern vor Ort, der politischen Führung sowie den Verantwortlichen der im Sozialbereich tätigen Vereine und Verbände, mit welchen zusammengearbeitet wird, nachvollziehbar zu vermitteln. Die einzelnen Teile wie Leistungskatalog, Landesinformationssystem, Berichtswesen, Organisationsstrukturen, Rechnungswesen und Budgetierung sind zu einem Gesamtsystem zu integrieren. Zur Umsetzung sind weiters die Sozialleistungen zu beschreiben und kostenmäßig zu bewerten sowie die Grundlagen für eine Messung, Sicherung und Verbesserung der Qualität zu schaffen. Schließlich gilt es an den Voraussetzungen für den Aufbau von Zielvereinbarungen und ein leistungsbezogenes Berichtswesen und Controlling zu arbeiten.
Mag. Josef Bernhart, wissenschaftlicher Mitarbeiter im Fachbereich „Public Management" an der Europäischen Akademie Bozen;
Josef.Bernhart@eurac.edu
Dr. Reinhard Gunsch, Psychologe in der Direktion der Abteilung Sozialwesen der Autonomen Provinz Bozen-Südtirol;
A. Univ. Prof. Dr. Kurt Promberger, Leiter des Fachbereichs „Public Management" an der Europäischen Akademie und Vorstand des Instituts für Verwaltungsmanagement an der Universität Innsbruck.
Kurt.Promberger@eurac.edu
Fußnoten
1 Dem Sozialbericht 1996-97 der Abteilung Sozialwesen zufolge beliefen sich die Sozialausgaben der Autonomen Provinz Bozen im Jahr 1997 auf ca. 227 Milliarden Lire, was einem Anstieg im Vergleich zum Vorjahr von über 22 Milliarden Lire gleichkommt.
2 In der Gemeinde Bozen werden die Sozialdienste in einer Sonderform als Betrieb geführt, welcher anläßlich des Forums für öffentliche Verwaltungen vom 4. bis 8. Mai 1999 in Rom mit dem Qualitätspreis für Gemeinden ausgezeichnet wurde.
La riforma delle pubbliche amministrazioni di servizi sociali
Oggi le esigenze del cittadino nei confronti delle politiche e amministrazioni sociali sono maggiori rispetto a qualche anno fa. Il "cittadino" diventa "cliente" e l'amministrazione deve dimostrare la sua competitività adattando il proprio servizio a colui che ne usufruisce. Se è vero che i programmi sociali vanno adeguati alle problematiche attuali e ai nuovi fenomeni quali ad es. la nuova povertà, è anche vero che vi è una diminuzione dei finanziamenti pubblici. È importante quindi chiedersi quali sono i servizi sociali strettamente necessari per la nostra società e quali devono essere prestati dall'amministrazione sociale. Prendendo spunto da queste tendenze l'Accademia Europea di Bolzano ha realizzato, in collaborazione con lo Institut für Verwaltungsmanagement dell'Università di Innsbruck, un corso di formazione per i dirigenti della ripartizione sociale della provincia di Bolzano. Il corso (maggio ´98 – gennaio ´99) era articolato in sei moduli compresa un'escursione in Olanda, nelle città di Tilburg e Alkmaar. Ciascun modulo prevedeva una parte di teoria ed una di pratica.
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