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Die Schweiz hat eine neue Bundesverfassung
Academia Nr: 19 (Juni - September / giugno - settembre 1999 1999)von Oliver Sack
Am 18. April 1999 hat das schweizerische Volk mit 59,2 Prozent Ja gegen 40,8 Prozent Nein und die Kantone mit 13 gegen 10 Standesstimmen einer neuen, nachgeführten schweizerischen Bundesverfassung zugestimmt. Damit hat der Souverän nach fast auf den Tag genau 125 Jahren wieder ja zu einer neuen, total revidierten Verfassung gesagt, die voraussichtlich auf den ersten Januar 2000 in Kraft gesetzt wird. Im folgenden Beitrag soll vor allem der Entstehungsprozeß dieser neuen Verfassungsgrundlage dargestellt, analysiert und kritisch gewürdigt werden.
Vorgeschichte
Mit der Annahme der neuen Bundesverfassung hat eine fast 30jährige Debatte um eine Totalrevision der Bundesverfassung ihren erfolgreichen Abschluß gefunden. Bereits 1966 wurde durch parlamentarische Vorstöße der Prozeß um eine Totalrevision eingeleitet. Der Reformprozeß und die Ausgestaltung von Reformvorschlägen kam aber nur schleppend in Gang. Gestützt auf einen 1973 ausgearbeiteten Bericht arbeitete 1977 eine Expertenkommission unter dem damaligen Bundesrat Kurt Furgler einen ersten konkreten Verfassungsentwurf aus. Dieser visionäre Reformansatz wurde aber in der Vernehmlassung als zu progressiv kritisiert und daraufhin für Jahre schubladisiert. Obwohl der Wunsch nach einer Totalrevision in der Folgezeit von Bundesrat und Parlament unbestritten blieb, dauerte es wiederum fast zehn Jahre, bis die Bundesversammlung am 3. Juni 1987 den Bundesrat beauftragte, einen neuen Entwurf zu einer Totalrevision in Angriff zu nehmen. Der Handlungspielraum des Bundesrates wurde dabei aber vom Parlament relativ eng gefaßt. So durfte der neue Entwurf - im Gegensatz zum Entwurf von 1977 - nur noch „das geltende geschriebene und ungeschriebene Verfassungsrecht nachführen, es verständlich darstellen, systematisch ordnen sowie Dichte und Sprache vereinheitlichen." Unter der Leitung von Bundesrat Arnold Koller wurde versucht, diesen Nachführungsauftrag des Parlamentes in die Tat umzusetzen. Ein erster Entwurf einer nachgeführten Bundesverfassung wurde am 26. Juni 1995 vorgestellt. Darüber wurde eine erweiterte Vernehmlassung im Sinne einer Volksdiskussion durchgeführt. Interessierte Bürger, Verbände, Parteien und die Kantone konnten zu diesem Entwurf Stellung nehmen und Anregungen, Kritik sowie Verbesserungsvorschläge vorbringen. Die Ergebnisse dieser allgemeinen Vernehmlassung wurden dann vom Bundesrat 1996 ausgewertet und bei der Gestaltung des zweiten Entwurfs mit-berücksichtigt. Dieser Entwurf wurde mit der Botschaft des Bundesrates am 20. November 1996 dem Parlament übergeben, das dann die bereinigte Fassung des bundesrätlichen Verfassungsentwurfes am 18. Dezember 1998 end-gültig verabschiedet hat. Das Volk und die Kantone haben nun am 18. April 1999 dieser neuen Verfassungsgrundlage zugestimmt, die voraussichtlich auf den 1. Januar 2000 in Kraft gesetzt wird.
Abstimmungsanalyse und Würdigung
Das Ergebnis für die neue Bundesverfassung ist sehr bescheiden ausgefallen. Das Volksmehr fiel mit 59 Prozent zwar noch einigermaßen deutlich aus, doch wäre die neue Verfassungsgrundlage beinahe am Ständemehr gescheitert. Nur gerade 13 von 23 Ständen sagten ja zur neuen Verfassungsgrundlage –nur einer mehr, als für das absolute Mehr nötig ist. Vor allem kleine, ländliche Kantone lehnten die neue Bundesverfassung ab, während insbesondere die Westschweiz und die Städte zum Teil deutlich ja zur neuen Verfassungsgrundlage sagten. Neben dem knappen Ja der Kantone war vor allem auch die tiefe Stimmbeteiligung von 35,3 Prozent für viele Befürworter eine Enttäuschung. So lag beispielsweise die Stimmbeteiligung im Kanton Waadt bei nur gerade 17,5 Prozent und dies bei der Abstimmung über eine neue Bundesverfassung! Fragt man nach den Gründen für dieses in mehrfacher Hinsicht unbefriedigende Ergebnis, so lassen sich vor allem zwei Ursachen nennen:
Die Befürworter versäumten es, einen aktiven Wahlkampf zu betreiben und überließen dieses Feld kampflos den Gegnern. Vor allem die Regierungsparteien fühlten sich ihrer Sache wohl zu sicher, nachdem das Parlament die Verfassungsvorlage am 18. Dezember 1998 deutlich angenommen hatte. Im Gegensatz dazu agierte die im wesentlichen aus Rechtsparteien gebildete Opposition äußerst geschickt. In einer mit großem finanziellen Aufwand betriebenen Nein-Kampagne gelang es diesen, mit zum Teil falschen Behauptungen und irre-führenden Aussagen gezielt Ängste zu schüren und damit eine große Verunsicherung in weiten Teilen der Bevölkerung hervorzurufen. Dabei richteten die Gegner der Vorlage ihr Augenmerk vor allem auf die kleineren Kantone der Inner- und der Ostschweiz und hofften, mit dem Erhalt dieser Kantonsstimmen die Vorlage am Ständemehr scheitern zu lassen. Diese Taktik rechtskonservativer Kreise hätte beinahe Erfolg gehabt, denn den Gegnern fehlten schlußendlich nur 1,5 Standesstimmen, um die Vorlage zu verhindern.
Daß diese Verfassungsgrundlage bei der Bevölkerung auf ein geringes Interesse gestoßen ist, kann im Grunde genommen nicht erstaunen. Die Erneuerung der Staatsgrundlagen in Form einerNachführung! Mit diesem Konzept konnte man vielleicht (!) einige Staats- rechtslehrer hinter dem Ofen hervorlocken, nicht aber das Stimmvolk. Zudem fördert die Vielzahl der Abstimmungstermine in der Schweiz ein Klima der Abstimmungsmüdigkeit, so daß viele Stimmenden nur noch bei wichtigen Entscheiden an die Urne gehen. Gerade die Wichtigkeit und der konkrete Nutzen einer nachgeführten Bundesverfassung konnte jedoch von den Befürwortern dem Stimmbürger nur schwer vermittelt werden. Da dem Abstimmungsvolk immer wieder versichert wurde, daß mit der nachgeführten Verfassung keine Änderungen des status quo bewirkt werden, spielte es wohl für eine Vielzahl der Stimmbürger keine Rolle, ob dieneue Verfassung nun angenommen wird oder nicht. Aus diesen Gründen gelang es nicht, eine breite Bevölkerung für die Erneuerung der Staatsgrundlagen zu mobilisieren.
Bei einer kritischen Würdigung des Abstimmungsergebnisses stimmt, neben der tiefen Stimmbeteiligung, vor allem die Tatsache nachdenklich, daß die Gegner der neuen Bundesverfassung innert kürzester Zeit mit gezielten Falschmeldungen und mit einer Konzentration ihrer finanziellen Werbemittel, vor allem auf die kleinen, ländlichen Kantone, fast Erfolg gehabt hätten. Die Gegner der Vorlage versuchten nicht, das Stimmvolk zu überzeugen, sondern versuchten von Anfang an, über das „billige" Ständemehr zu ihrem Erfolg zu kommen. Damit besteht in der Schweiz die Gefahr, daß das aus föderalistischen Motiven konzipierte Ständemehr zunehmend seines eigentlichen Sinnes entleert und gezielt von finanzkräftigen Gruppen mißbraucht wird, um gegen unliebsame Vorlagen effektiv vorgehen zu können.
Ausgestaltung, Inkraftsetzung und weitere Reformen
Dem Konzept einer Nachführung entsprechend beschränkte sich der Bundesrat und das Parlament darauf, das geltende Recht nachzuführen, systematisch zu ordnen und in eine lesefreundliche Form zu bringen. Die neue Bundesverfassung bringt daher in der Tat - bis auf wenige Ausnahmen - inhaltlich wenig Neues und hält die heutige schweizerische Verfassungswirklichkeit für den Bürger in transparenter Weise fest. Über das Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung muß noch die Bundesversammlung entscheiden. Bis zu ihrer Inkraftsetzung gilt noch die heutige, am 19. April 1874 angenommene, Bundesverfassung. Ob der geplante Termin vom 1. Januar 2000 eingehalten werden kann, hängt im wesentlichen vom Parlament ab. Um nämlich Rechtsunsicherheiten und Widersprüche zur geltenden Gesetzgebung auszuschließen, muß das Parlament wichtige Gesetze an die neue Bundesverfassung anpassen. Vor allem das Geschäftsverkehrsgesetz muß rasch revidiert werden, damit sich das Parlamentsrecht im Gleichschritt zur neuen BV bewegen kann.
Der Reformkurs soll auch auf Verfassungsebene fortgesetzt werden. Die neue Bundesverfassung stellt sozusagen ein Zwischenziel eines mehrstufigen Reformprozesses dar, in welchem die nachgeführte Bundesverfassung den Rahmen für weitere Reformen bilden soll. Nach den Vorstellungen des Bundesrates sollten nun, auf der Grundlage der aktualisierten und systematisch geordneten Bundesverfassung, die Reformen von Justiz, Volksrechten, Staatsleitung und Föderalismus folgen. Auch die führenden Parteien der Schweiz haben ihren Entschluß bekräftigt, den begonnenen Reformprozeß fortzusetzen. Es wird sich bereits in diesem Jahr weisen, wie ernst es den Parteien mit weiteren Reformen ist, denn die Justizreform soll nach Ansicht des Bundesrates wenn möglich schon in diesem Jahr verabschiedet werden.
Zusammenfassung
Die Schweiz geht mit einer neuen Verfassung ins nächste Jahrtausend. Das Volk hat bei einer geringen Stimmbeteiligung die nachgeführte Verfassung mit 59 Prozent Ja-Stimmen angenommen. Das Ständemehr hingegen fiel äußerst knapp aus. Damit hatte selbst ein bescheidener, pragmatischer Ansatz einer Verfassungsreform in der Schweiz große Mühe, angenommen zu werden. Eine Mobilisierung der breiten Bevölkerung für die Erneuerung der Staatsgrundlagen gelang somit nicht. Die neue, nachgeführte Bundesverfassung ist das Ergebnis über 30jähriger Revisionsbemühungen, bringt inhaltlich aber wenig Neues. Sie soll nach den Vorstellungen des Bundesrates und der wichtigsten Parteien in der Schweiz jedoch als Grundlage für weitere unerläßliche Reformanliegen dienen. Ob sich diese materiellen Reformen durchsetzen werden, wird sich weisen. Eines ist aber sicher: Die Durchsetzung dieser Reformschritte wird nur dann gelingen, wenn auch die Befürworter in Zukunft aktiver im Abstimmungskampf auftreten und damit ein nochmaliges Abseitsstehen wie in der jetzigen Verfassungsabstimmung vermeiden.
lic. iur. Oliver Sack, wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Völkerrecht und ausländisches Verfassungsrecht Zürich
Una nuova costituzione per la Svizzera
La Svizzera affronta il nuovo millennio con una nuova costituzione. Il popolo, con una scarsa affluenza elettorale, ha approvato il testo aggiornato della Costituzione con il 59% di sì, mentre la maggioranza dei Cantoni è stata raggiunta in modo più risicato. Anche una riforma costituzionale modesta e pragmatica ha avuto dunque grandi difficoltà ad essere approvata; non si è avuta insomma una mobilitazione della popolazione per la riforma della carta fondamentale dello stato.
La nuova costituzione "aggiornata" è il risultato di un processo durato 30 anni, ma apporta poche novità al sistema costituzionale. Secondo gli intendimenti del Consiglio federale e die principali partiti svizzeri, dovrebbe comunque fungere da punto di partenza per ulteriori improrogabili riforme. Resta però da vedere se queste riforme si realizzeranno, ma una cosa è sicura: esse saranno possibili solo se i loro fautori si impegneranno più attivamente nella campagna referendaria impedendo il forte astensionismo che ha caratterizzato il voto di aprile.
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