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Conflitto e cooperazione: Principi costituzionali a confronto
Academia Nr: 19 (Juni - September / giugno - settembre 1999 1999)di Jens Woelk
Il dibattito sulle riforme del federalismo tedesco e i vari tentativi rivolti ad una federalizzazione dello Stato italiano sono dominati dalla richiesta di lasciare più spazi di autonomia al livello regionale, ovvero alle entità federate, senza mettere a rischio l'efficienza del potere pubblico nell'adempiere alle proprie funzioni. I conflitti tra i livelli e la loro composizione nonché la cooperazione toccano quindi questioni fondamentali nel rapporto tra Stato e Regioni ovvero tra Bund e Länder.
Sia nel federalismo che in sistemi decentralizzati sono insiti conflitti e differenze di opinione, ammissibili in quanto essi possono essere composti e risolti in conformità con il sistema complessivo, in forma di composizione pacifica e di compromesso. A questo scopo sono preordinati anche strumenti giuridici come le clausole di prevalenza, i controlli ed i mezzi di coercizione, nonché la possibilità di ricorso alla giurisdizione costituzionale. Tali meccanismi formalizzati vengono spesso integrati da regole generali e non scritte. Il principio di leale collaborazione e la Bundestreue appartengono alla categoria di principi costituzionali non scritti.
Le origini dei principi costituzionali non scritti
L'origine della Bundestreue risale alla Costituzione dell'Impero tedesco del 1871. Dal carattere pattizio di questa costituzione è derivata la base di una consuetudine costituzionale, interpretata come "fedeltà contrattuale al patto federale", che in forma di principio giuridico non scritto serviva per la necessaria integrazione contenutistica della Costituzione dell'Impero (Rudolf Smend). Fin dalle prime sentenze la Bundestreue fa parte della giurisprudenza consolidata del Tribunale costituzionale federale (BVerfG) ed è oggi generalmente riconosciuta come principio costituzio-nale.
Per il principio di leale collaborazione – come peraltro per tutta la struttura regionale – non esistono precedenti storici nelle costituzioni italiane. L'evoluzione di questo concetto, che riflette le varie fasi dell'attuazione del sistema regionale italiano, è legata alle crescenti difficoltà ed alla crisi del modello costituzionale die rapporti tra Stato e Regioni basato su sfere di competenze di regola separate.
Gli ambiti di applicazione
In tutti i tre principali ambiti applicativi della Bundestreue elaborati dalla giurisprudenza costituzionale (limite di competenza, obblighi di azione e obblighi procedimentali) essa serve agli interessi della parte che, per il rispetto o la realizzazione dei propri diritti, deve ricorrere all'altra parte. Il carattere aperto dell'istituto (principio "elastico") spiega la necessità di un continuo lavoro per la sua concreta applicazione al singolo caso. Dall'analisi della giurisprudenza del BVerfG si evincono in particolare due elementi portanti per la concretizzazione contenutistica dell'istituto, che risultano dalla sua funzione di integrazione: la Bundestreue garantisce sia le competenze che la funzionalità ed efficacia dell'azione pubblica; tutte le singoli concretizzazioni del principio possono essere ricondotte a queste due funzioni. La Corte costituzionale italiana sottolinea che il principio di leale collaborazione permea tutta la normativa e tutte le procedure che disciplinano i rapporti tra competenze statali e regionali. Tale principio si estende dall'adempimento di "obblighi d'informazione reciproci" alla consultazione e richiesta di pareri fino al raggiungimento di una "intesa" e comprende anche il mutuo ricorso ad enti e uffici dell'altro livello. L'ambito nel quale opera la leale collaborazione è però molto più limitato: a differenza della Bundestreue, che domina tutti i rapporti costituzionali tra Bund e Länder, il principio italiano trova applicazione in determinate e limitate situazioni eccezionali in cui è necessaria un'integrazione del principio generale della separazione delle sfere di competenza. La sua funzione in questi determinati casi consiste in primo luogo in un bilanciamento tra interessi statali (di regola prevalenti) e regionali (solitamente di importanza minore, ma non del tutto trascurabili). Negli ultimi anni va comunque registrata una crescente quantità ed intensità delle decisioni riguardo alla leale collaborazione, segno di una crescente coscienza del livello regionale che si esprime soprattutto nei ricorsi sempre più frequenti contro misure e norme statali. Il difficile equilibrio tra tutela delle competenze ed esigenze di efficenza delle funzioni è molto più chiaramente espresso dalla Bundestreue: il suo maggiore accento garantistico è fondato nella posizione costituzionale molto più forte dei Länder nel sistema federale rispetto alle Regioni italiane, mentre l'aspetto dell'efficenza domina i settori in cui nella composizione di conflitti non si può ricorrere al principio democratico o mancano diritti di controllo o clausole di prevalenza in favore dello Stato. Nonostante il principio di leale collaborazione si ponga come obiettivo una soluzione adeguata dei conflitti tra i livelli nell'interesse di tutti, la determinazione– e il perseguimento – di questo interesse (troppo) spesso rimane nell'esclusiva responsabilità statale. In conformità con l'art. 5 Cost., che cerca di conciliare gli interessi della "Repubblica una ed indivisibile" con la garanzia delle autonomie locali, nella leale collaborazione finiscono così col prevalere gli aspetti di garanzia delle funzioni e dell'efficienza, mentre gli aspetti garantistici vengono di regola in rilievo solo in un secondo momento. Vi sono tuttavia molte analogie, sia nei presupposti che nell'operatività, in particolare riguardo all'accessorietà e alla sussidarietà dei principi nei confronti di norme costituzionali scritte, all'applicazione nell'ambito del sistema costituzionale di riparto delle competenze e all'esigenza di un'applicazione giurisdizionale nel singolo caso. Le principali differenze si riscontrano invece riguardo alla posizione di parità o meno dei soggetti vincolati dagli obblighi reciproci risultanti da entrambi i principi. Queste differenze risultano dalla diversa posizione di Regioni e Länder nel rispettivo sistema costituzionale, e spiegano altresì la maggiore ristrettezza dell'ambito di applicazione del principio italiano. In un contesto costituzionale riformato si potrebbero però aprire nuovi e più ampi ambiti di applicazione del principio di leale collaborazione.
Natura e derivazione dei principi
In quanto principi costituzionali non scritti, entrambi i principi sono strettamente connessi con la natura del sistema complessivo dello Stato composto e con l'esigenza di efficenza nell'adempimento di funzioni pubbliche, che non può essere compromessa dall'articolazione in entità autonome.
Mentre la Bundestreue può essere letta come specifica articolazione del principio di buona fede, riferita al principio federale, la leale collaborazione opera in stretta connessione con altri principi costituzionali, in particolare con "il buon andamento della pubblica amministrazione" di cui all'art. 97 Cost. Anche queste differenze sono espressione delle differenze strutturali tra il sistema federale tedesco e quello regionale italiano: alla tradizione (e alla realtà) di stati (membri) che stipulano accordi contrattuali nello Stato federale cooperativo si contrappongono in Italia, tra le autonomie e "la Repubblica una e indivisibile" (art. 5 Cost.), l'accentuazione dell'efficenza del sistema complessivo ed una "emancipazione ritardata" del livello regionale.
Sembra inoltre che esista un nesso "genetico" con l'evoluzione dei controlli statali – in senso sostanziale e riguardo alla tutela degli interessi statali – nei confronti del livello regionale o degli stati membri. La maggiore accentuazione e la forte articolazione della Bundestreue si spiegano così anche con l'esclusione di un controllo federale indipendente e generale, oltre che in base alle esigenze specifiche dello Stato federale tedesco, orientato in generale verso la cooperazione. Ad entrambi i principi è stata comunque riconosciuta la natura di elementi fondamentali e caratterizzanti il sistema dei rapporti tra i livelli, senza che ciò comportasse però delle conseguenze o addirittura delle modifiche dei parametri fondamentali che ispirano le due costituzioni; in questo senso entrambi principi sono di carattere integrativo.
Meccanismi di controllo unilaterali nello Stato regionale italiano
Anche nelle aree di competenza regionale lo Stato dispone della possibilità di intervento per mezzo di atti di indirizzo e coordinamento, il cui fondamento giuridico- costituzionale è stato individuato in un insieme di limiti costituzionali all'attività regionale, ed in particolare nel principio di unità della Repubblica (art. 5 Cost.) che ha come obiettivo la concordanza tra le attività statali e quelle regionali.
Nel parallelismo tra lo sviluppo della funzione di indirizzo e coordinamento e la crescita delle autonomie ordinarie sta la chiave per la comprensione di questo istituto giuridico: dalla "riserva" statale dopo il trasferimento delle competenze alle Regioni, la sempre più dettagliata configurazione dei presupposti della sua applicazione e una certa mitigazione attraverso la leale collaborazione, fino alla sua limitazione e al suo tendenziale superamento nella legge Bassanini (l.59/1997), il dibattito intorno al potere di indirizzo e coordinamento è una importante spia dello stato attuale del regionalismo italiano.
Il regionalismo cooperativo
L'evoluzione in direzione di un regionalismo cooperativo è un fenomeno analogo a quello del federalismo cooperativo. Nello Stato regionale la cooperazione tra il livello statale e quello regionale si realizza tramite la partecipazione regionale all'indirizzo statale o attraverso una pluralità di strutture e procedure di raccordo orientate ad un'integrazione delle sfere di attività dello Stato e delle Regioni. Nell'ambito delle varie forme di cooperazione è da registrare anche nello Stato regionale una forte tensione tra il principio di efficenza (garantito soprattutto tramite il coordinamento statale) e il principio autonomistico (tramite una partecipazione del livello regionale). Questo aspetto consente un'analisi comparata dei due modelli nonostante i diversi presupposti delle singole forme di cooperazione, in particolare per quanto riguarda la posizione paritaria (in Germania) o meno (in Italia) die livelli di governo.
Nell'ordinamento italiano non sono molto diffuse forme contrattuali di cooperazione e rispetto alla cooperazione intraregionale è molto più sviluppata la cooperazione tra i livelli. Nell'ambito della cooperazione procedimentale sono previsti vari strumenti tra cui intese, pareri, informazioni reciproche e accordi programmatici tra i livelli. L'intesa è lo strumento dominante, mentre tra le forme organico-istituzionali un ruolo particolare spetta alla Conferenza permanente Stato-Regioni, che sembra addirittura ascendere a perno della cooperazione verticale diventando un "organo supremo" in termini di importanza politica e competenza generale, pur essendo collocata presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Al pari degli stati membri nei sistemi federali, le Regioni cercano di recuperare aree di competenza perdute tramite diritti di partecipazione alla determinazione dell'indirizzo politico generale dello Stato. Le carenze della partecipazione regionale, inesistente o insufficiente in particolare riguardo alla legislazione statale in ambiti di competenza regionale (concorrente), sono una debolezza strutturale dei sistemi regionali, che nella prassi hanno portato ad una chiara supremazia statale.
Analisi conclusiva
La diversa configurazione dei processi di formazione della volontà statale ed i conseguenti diversi meccanismi di composizione degli interessi statali e regionali (Bund e Länder), determinano in modo decisivo il ruolo del principio di lealtà. Mentre in Germania si registra una diminuzione del ricorso alla Bundestreue proprio in conseguenza dell'ascesa del federalismo cooperativo, in Italia si può osservare la tendenza contraria: il ricorso al principio di leale collaborazione è sempre più frequente e cresce proporzionalmente al trasferimento di competenze al livello regionale, trasferimento cui conseguono sempre più frequenti sovrapposizioni di competenze. È in un certo senso paradossale che un così crescente ricorso al principio cooperativo nella giurisprudenza costituzionale debba essere considerato un forte indizio della mancanza di vera cooperazione tra i livelli.
Un'analisi comparata dimostra che principi di "reciproca considerazione" e di lealtà, simili per funzionamento anche se diversi per natura giuridica, esistono anche in altri ordinamenti federali (austriaco, svizzero e belga), e persino nel diritto comunitario. Il rapporto dialettico tra unità e pluralismo, determinante per i processi costituzionali nei sistemi federali, si ritrova comunque anche in ordinamenti regionali.
L'origine e le funzioni dei principi di rispetto reciproco o di leale collaborazione si spiegano in base al tipico rapporto di reciproca dipendenza e tensione tra le singole entità, presente in tutti i sistemi composti, anche se assume caratteristiche peculiari nei vari sistemi a causa del diverso regime competenziale. Ne consegue la necessità di concretizzare i principi in rapporto al singolo caso, necessità che fa comprendere le differenze ed i limiti che si frappongono all'esportabilità dei diversi modelli. Un'ulteriore ragion d'essere dei principa analizzati è da rinvenire nella diminuzione della portata dei controlli statali in misura proporzionale alla crescente autonomia del livello regionale; nondimeno occorrono però garanzie giuridiche del mutuo rispetto da parte di tutti gli attori costituzionali (sia a livello centrale che a livello regionale) col comune obiettivo del bene pubblico complessivo. Ciò vale soprattutto per la composizione degli eventuali interessi contrastanti dei vari livelli, non sempre regolabili con criteri giuridico-formali. Spesso i principi costituiscono inoltre la base per forme concrete di cooperazione sui e tra i vari livelli. In generale sembra perciò possibile un'applicazione in via analogica di questi obblighi di comportamento leale a sistemi regionali.
Dr. iur Jens Woelk, wissenschaftlicher Mitarbeiter im Bereich „Minderheiten und regionale Autonomien"
Jens.Woelk@eurac.edu
Woelk, Jens: Konfliktregelung und Kooperation im italienischen und deutschen Verfassungsrecht : „Leale collaborazione" und Bundestreue im Vergleich / Jens Woelk. - 1. Aufl. - Baden-Baden, Nomos-Verl.-Ges., 1999. - 367 S. -( Schriftenreihe der Europäischen Akademie Bozen, Bereich „Minderheiten und Regionale Autonomien"; 01) Zugl.: Regensburg, Univ., Diss., 1998 - ISBN 3-7890-5983-8
In Italien wird seit einiger Zeit über die Umwandlung in einen Bundesstaat, in Deutschland über Reformen des Föderalismus diskutiert. Konfliktregelung und Kooperation und die Verfassungsprinzipien, welche sie regeln, berühren Grundfragen des Verhältnisses von Zentralstaat und Regionen bzw. Bund und Ländern. Ausgehend von einer fallgruppenweisen Gegenüberstellung der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung werden umfassend Bestand, Grundlagen und Rechtsnatur des Prinzips loyalen Zusammenwirkens im italienischen Verfassungsrecht erarbeitet sowie Gemeinsamkeiten und Unterschiede zur Bundestreue aufgezeigt. Eine Darstellung und vergleichende Analyse von Aufsicht und Kooperation im italienischen Verfassungsrecht sowie ein Blick auf die jüngsten Entwicklungen und die Reformdiskussion in beiden Staaten runden das Bild ab. Die als erster Band der neuen Schriftenreihe im NOMOS-Verlag erschienene rechtsvergleichende Untersuchung wendet sich an alle, die an Fragen des Regionalismus und Föderalismus sowie insbesondere am italienischen Verfassungsrecht interessiert sind. Sie ist die erste umfassende Analyse zum Verhältnis von Aufsicht und Kooperation im italienischen Verfassungsrecht.
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