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Toponomastik und Völkerrecht Toponomastik und VölkerrechtFinden sich im Völkerrecht Lösungen für die Südtiroler Toponomastikdiskussion?
Academia Nr: 21 (Dezember - März / dicembre - marzo 2000)von Peter Hilpold
Die Toponomastikdiskussion in Südtirol ist wieder entbrannt. Der Streit um die Ortsnamen hat die Südtirol-Kontroverse seit den Anfängen geprägt und ist ein Spiegelbild der Geschichte dieses Landes seit der Lostrennung von Österreich. Über viele Jahrzehnte hin bestand diese Auseinandersetzung in der Gegenüberstellung der Kategorien Moral und Recht: Auf der einen Seite wurde die Ansicht vertreten, daß vergangenes Unrecht nur durch die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes wiedergutgemacht werden könne; auf der anderen wurde auf dem Standpunkt beharrt, daß die nationale Rechtsordnung die Zweinamigkeit vorschreibe und daß davon nicht abgewichen werden könne.
Von den Befürwortern einer weitreichenden deutschen Einnamigkeit wurde im Rahmen der jüngsten Entwicklung der Diskus-sion hingegen sehr stark auf völkerrechtliche Konzepte Bezug genommen und z.T. sogar behauptet, daß das Völkerrecht einesolche Lösung gebiete. Die nachfolgenden Ausführungen sollen zeigen, daß aus dem Völkerrecht kaum Vorgaben für ein bestimmtes Toponomastikmodell für Südtirol abgeleitet werden können. Es ist aber auch zu zeigen, daß ein Rückgriff auf völ-kerrechtliche Kriterien durchaus eine wertvolle Hilfestellung bieten kann für die Lösung dieser Problematik.
Zur Bedeutung der Toponomastik für Minderheiten bzw. für die Staaten
Minderheiten messen Toponomastikregelungen traditionell einen sehr hohen Stellenwert bei. Dies gilt auch noch –und vielleicht sogar verstärkt - für das Zeitalter der Globalisierung. Topographische Bezeichnungen vermitteln nämlich Identität und Intimität; in einem sich ständig beschleunigenden Prozeß des Wandels handelt es sich hier um Bastionen der Kontinuität, gleichzeitig aber auch um Marksteine territorialer Ansprüche. Geographische Bezeichnungen sind regelmäßig auch Ergebnis einer über lange Perioden ablaufenden Entwicklung. Das Ergebnis einer Analyse dieses Prozesses wird gerne als Beleg für historische Ansprüche verwendet und zur Untermauerung von Forderungen herangezogen: der Mehrheitsnation zur Unterstreichung der territorialen Souveränität und der Rechte der eigenen Volksgruppe im Minderheitengebiet; der Minderheitennation zur Untermauerung ihres Anspruchs auf besonderen Schutz, gegebenenfalls aber auch auf Autonomie bzw. auf die Beibehaltung privilegierter Beziehungen zur Mutternation. Angesichts dieses Gegensatzes und des damit verbundenen Konfliktpotentials darf es nicht verwundern, daß vielfach hilfesuchend nach einer einschlägigen Regelung im Völkerrecht Ausschau gehalten wird. Wer dabei aber auf einfache Antworten hofft, muß enttäuscht werden.
Zu den einzelnen völkerrechtlichen Re-gelungsansätzen
Auf internationaler Ebene wurde die Toponomatikproblematik vor allem auf der Ebene des Europarats und der Vereinten Nationen angegangen.
Die Empfehlung 1201 (1993) der Parlamentarischen Versammlung des Europarats garantiert in Art. 7 Abs. 4 –unter bestimmten Voraussetzungen - zwar eine Ortsnamengebung in der Minderheitensprache; von der in Südtirol vielfach geforderten Einnamigkeit ist aber keine Rede. Im übrigen ist festzuhalten, daß diese Empfehlung nicht die Zustimmung des Ministerkomitees des Europarats gefunden hat. Die Toponomastikthematik wird auch in Art. 11 Abs. 3 der Europäischen Rahmenkonvention zum Schutz nationaler Minderheiten aufgegriffen. Die einschlägige Bestimmung ist aber an derart viele Vorbehalte gebunden, daß kaum mehr Substanz übrig bleibt. Entsprechend wird in der Toponomastikdiskussion in Südtirol auch auf diese Bestimmungen kaum Bezug genommen, sondern eher versucht, die auf UN-Ebene getroffenen Festlegungen ins Feld zu führen. Schon im Jahr 1967 wurde nämlich innerhalb der Vereinten Nationen eine Sachverständigengruppe für geographische Namen (United Nations Group of Experts on Geographical Names, UNGEGN) eingesetzt, die im Rahmen von Tagungen und Konferenzen eine reichhaltige Palette von Themen behandelt hat, darunter die Standardisierung geographischer Bezeichnungen. Es handelt sich dabei um die Empfehlungen A - E der Resolution 4 „Nationale Standardisierung" und die Empfehlung der Resolution 20, die die Toponyme der Minderheitensprachen behandelt. Für die hier gewählte Thematik von besonderer Relevanz ist die Empfehlung D der Resolution Nr. 4, die sich unmittelbar mit der Namensproblematik in mehrsprachigen Gebieten beschäftigt.
Das betreffende Dokument ist knapp und hat folgenden Inhalt: „Es wird empfohlen, daß - soweit angemessen - die nationale Behörde1 in Ländern, in denen mehr als eine Sprache gesprochen wird,
a) die geographischen Namen in jeder der offiziellen und, soweit angemessen, in anderen Sprachen festsetze,
b) die Gleichrangigkeit oder Rangfolge der offiziell anerkannten Namen klar angebe und c) diese offiziell anerkannten Namen in Karten und Verzeichnissen veröffentliche."
Diese Resolution enthält keine materiellen Kriterien für die Festlegung der topographischen Bezeichnungen. Die geographischen Namen sind in jeder der offiziellen Sprachen anzugeben; die Bestimmung der offiziellen Sprachen obliegt aber jedem einzelnen Staat. Nun ist zwar auch eine Aufforderung für die Staaten enthalten, Zweinamigkeit auch gegenüber anderen Sprachen zu garantieren, wobei diese Verpflichtung unter die relativierende Bedingung der Angemessenheit gestellt wird.
Unmittelbar auf die Thematik der Minderheitensprachen geht dagegen die Resolution 20 aus 1967 „Revision der Empfehlung VII der Sachverständigengruppe für geographische Namen (Minderheitensprachen)" ein, welche in der Substanz allein eine Zusammenarbeit der von dieser Problematik berührten Staaten angeregt wird.
Dieser Befund erscheint somit ernüchternd und es ist nicht ersichtlich, welche Grundlage diese Dokumente für die unmittelbare argumentative Absicherung einer einnamigen Toponomastiklösung liefern können. Auf wissenschaftlicher2 und letzthin auch auf politischer3 Ebene sind aber auch Versuche unternommen worden, durch einen Rückgriff auf ein Spezialgebiet des Minderheitenrechts, jenes der indigenen Völker, Argumente für eine einnamige Toponomstikregelung zu finden.
Tatsächlich sind in einzelnen, dem Schutz dieser Völker gewidmeten Instrumente Ausführungen enthalten, die die Wiederherstellung traditioneller geographischer Bezeichnungen verlangen und sich auf dieser Grundlage für einnamige Toponomastikregelungen aussprechen4.
Gerade weil es sich hier um ein Spezialgebiet des Minderheitenschutzes handelt, ist aber eine Übertragbarkeit dieser Regelungen auf das allgemeine Minderheitenrecht nicht möglich. Die Minderheitensituation in Südtirol als Indigenenproblematik zu qualifizieren, ist völlig unhaltbar. Damit können aber auch die betreffenden Regelungen nicht Anwendung finden.
Rechtsvergleichung als Lösungshilfe?
Nachdem gezeigt wurde, daß das Völkerrecht keine unmittelbar anwendbare Lösungshilfe für die Beilegung des Toponomastikstreites in Südtirol anbieten kann, kann nun geprüft werden, ob dies –wie von den Verfechtern einnamiger Lösungen z.T. behauptet - im Wege der Rechtsvergleichung möglich ist.
So wird die Situation in Belgien hervorgehoben, wo seit 1970 eine Regermanisierung ursprünglich deutscher Toponyme vorgenommen worden sei; auf das Sprachenrecht in Spanien, wo in den verschiedenen autonomen Regionen eine Dehispanisierung mit tendentieller Entwicklung zur Einnamigkeit festzustellen sei; auf die Regelung auf den Åaland- und den Faröer-Inseln, wo die Toponyme allein auf Schwedisch bzw. auf Faröisch verwendet würden sowie auf Grönland, wo die dänischen Bezeichnungen zugunsten der grönländischen bzw. des Inuit, die alleinigen Amtssprachen, zurückgedrängt worden seien. Vielfach gelten für diese Gebiete Regelungen, wonach die Toponomastik je nach der Stärke der verschiedenen Volksgruppen gemessen am Bevölkerungsanteil in den betreffenden Gemeinden entweder ein- oder zweisprachig ist.
Diese Beispiele mögen rechtspolitisch durchaus von Interesse sein; in einer rechtlichen Betrachtung im engeren Sinne sind sie aber für die Südtiroler Toponomastikproblematik völlig irrelevant, da es keinen Wirkkanal gibt, durch welchen diesen Lösungen irgendeine Präferenz bei der Suche nach einer Toponomastikordnung für Südtirol zukommen müßte. Selbst im Rahmen der rechtspolitischen Diskussion sind rechtsvergleichende Beiträge im übrigen nur dann zulässig, wenn die Argumentation umfassend und informiert erfolgt. So ist es wenig ergiebig, auf eine im Ausland anzutreffende Prozentregelung zu verweisen, wenn nicht gleichzeitig der gesamte historische, demographische und politische Kontext mit Berücksichtigung findet. Wird aber ein solcher Vergleich angestellt, so zeigt sich regelmäßig, daß sich die jeweils gefundene Lösung auf eine einzigartige Konstellation bezieht. Darüberhinaus bieten die hier einschlägigen Rechtsnormen auch kaum Spielraum für eine unmittelbare Berücksichtigung der Prozentlösungen in der rechtspolitischen Diskussion.
Laut Art. 8 Pkt. 2 des Autonomiestatuts der Region Trentino-Südtirol verfügt das Land Südtirol über die primäre Gesetzgebungskompetenz zur Ortsnamengebung, aber mit der Verpflichtung zur Zweisprachigkeit im Gebiet der Provinz Bozen5. Die „zweisprachige Ortsnamengebung" wird auch im Pariser Vertrag des Jahres 1946 erwähnt.
Schlußfolgerungen
Heißt dies nun, daß weder das allgemeine Völkerrecht noch die Rechtsvergleichung Lösungshilfen für die Südtiroler Toponomastik-Problematik Anbieten können und die maßgebliche spezielle völkervertragsrechtliche Regelung, der Pariser Vertrag, sowie das Autonomiestatut eine ausnahmslose Zweinamigkeit bedingen, mit der möglicherweise damit verbundenen Verpflichtung, die unvollständig gebliebene tolomeische Namensschöpfung fortzusetzen? Eine solche Lösung kann wohl kaum einer Auslegung der einschlägigen Bestimmung nach ihrem Sinn und Zweck entsprechen. Die Verpflichtung zur grundsätzlichen Zweinamigkeit hat dazu gedient, die Folgen eines Unrechts zur Kenntnis zu nehmen, die ihrerseits wiederum schützenswerte Positionen geschaffen haben. Mit anderen Worten: Sosehr die faschistische Entnationalisierungspolitik zu verurteilen ist, so sind in deren Gefolge auch Heimatrechte der zugewanderten italienischen Volksgruppe entstanden, die nun nicht mehr durch eine Berufung auf historisches Unrecht in Frage gestellt werden dürfen. Diese Heimatrechte implizieren auch Rechte auf geographische Namen, deren unrechte Wurzel einem Großteil der italienischen Volksgruppe nicht bekannt ist, sondern die als identitätsstiftende Fakten gesehen werden. Andererseits reicht dieser Schutz nur soweit, wie diese Namen das Bewußtsein dieser Bevölkerungsgruppe auch tatsächlich prägen. Der derzeit zur Diskussion stehende Ansatz einer differenzierenden, kombinierten Ein- und Zweinamigkeit erscheint damit durchaus angemessen. Eine solche Lösung scheint auch dem Geist der dargestellten völkerrechtlichen Regelungsansätze zu entsprechen: Das Völkerrecht kann keine fertigen Lösungen anbieten; die einschlägigen Regelungsansätze deuten aber auf eine umfassende Verpflichtung zu einer fundierten Aufarbeitung der Problematik, zu Verhandlungen und zu einer Abwägung aller betroffenen Interessen hin. Das Beharren auf Extrempositionen etwa der Art, daß in erster Linie historisches Unrecht zu beseitigen sei oder daß der formale Buchstabe des Gesetzes anzuwenden sei, wird dieser Aufgabe nicht gerecht. Ob sich eine solche pragmatische, ausgewogene Vorgangsweise aber durchsetzen läßt, ist jedoch eine politische Frage, deren Beantwortung auf jeden Fall Maßstab des Entwicklungsgrades der interethnischen Verständigung sein wird.
Dr. iur. Peter Hilpold, Universität Innsbruck freier Mitarbeiter im Bereich „Minderheiten und regionale Autonomien" an der Europäischen Akademie Bozen
Fußnoten
1 Damit ist die Behörde für geographische Namen gemeint, zu deren Einrichtung alle Staaten laut Empfehlung A aufgefordert werden.
2 Vgl. das am 1. Dezember 1990 abgegebene Gemeinsame Gutachten der Professoren Dr. Josef Breu (Wien) und Dr. Peter Glatthard (Bern), Mitglieder der am 16.10.1989 eingesetzten Expertenkommission zur wissenschaftlichen Vorbereitung eines Gesetzesentwurfes zur Regelung der Toponomastik in Südtirol, S. 13 f.
3 Vgl. den Begleitbericht zu dem von Dr. Eva Klotz und Andreas Pöder eingebrachten (und mittlerweile abgelehnten) Landesgesetzentwurf Nr. 4/1999 "Ortsnamengebung".
4 Vgl. die Absätze 183 und 184 des Martinez-Cobo- Berichts ("Study of the Problem of Discrimination Against Indigenous Populations", UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1986/7/Add.4, Sales No. E.86.XIV.3) sowie Absatz 10 sowie Absatz 10 des Entwurfs für eine Deklaration der Rechte der indigenen Völker.
5 Vgl. auch Art. 101 und 102 des Autonomiestatuts. Der zuletzt genannte Artikel bezieht sich auf die ladinischen Ortsnamen. Diese Problematik kann hier aus Platzgründen nicht weiter vertieft werden.
La toponomastica e il diritto internazionale
Dopo la prima guerra mondiale l'Alto Adige è stato annesso all'Italia. Con la presa del potere del fascismo nel 1922 è iniziata una politica di italianizzazione forzata, che ha interessato fra l'altro la toponomastica. Due decreti del 1923 e del 1940 hanno ufficializzato un elenco contenente migliaia di toponimi in lingua italiana, molti dei quali tradotti o inventati, e contestualmente hanno vietato l'uso dei toponimi tedeschi fino ad allora in uso. I decreti dell'epoca fascista sono ancora in vigore, anche se l'accordo di Parigi del 1946, la base giuridica internazionale dell'autonomia altoatesina, impone "l'equiparazione della lingua tedesca a quella italiana [...] anche nella toponomastica". Il nuovo statuto di autonomia del 1972 riconosce alla Provincia la competenza legislativa primaria in materia di toponomastica "fermo restando l'obbligo della bilinguità". La politica sembra decisa ad esercitare finalmente questa attribuzione, ed è dunque diventata attuale la discussione intorno a questo problema. I sostenitori di un ampio monolinguismo tedesco basano i loro argomenti essenzialmente su indicazioni di organismi internazionali (Nazioni unite e Consiglio d'Europa) ed alcuni sostengono persino che questa soluzione sia imposta dal diritto internazionale. L'autore del presente contributo dimostra che il diritto internazionale non fornisce una risposta univoca sul modello di toponomastica da adottare in provincia di Bolzano, anche se una maggiore attenzione al diritto internazionale fornisce comunque utili elementi per meglio comprendere il problema.
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