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EU rein, Österreich raus
Academia Nr: 22 (März - Juni / marzo - giugno 2000)Gabriel von Toggenburg
Handlungsmuster zukünftiger EU-Politik oder austrophobe Kollektiv-Entgleisung?
Die Assoziation „EU rein, Österreich raus" drängt sich auf, wenn einem dieser Tage der altbekannte Spruch der Österreich- Werbung „Alltag raus, Österreich rein" unter die Augen kommt: Ein EU- Aussenminister erklärt seinen Staatsbürgern, es sei „unmoralisch", sich in Österreich als Tourist aufzuhalten. Überhaupt sei Österreich – kürzlich noch EU- Streber– ein Land, das Europa „nicht braucht". Es ist notwendig nach Rechtmässigkeiten, Sinnhaftigkeit und Bedeutung in diesem Grosskonflikt innerhalb der EU zu fragen.
Die Europäischen Gemeinschaften wurden als unpolitische Wirtschaftsgemeinschaften geboren. Der wirtschaftliche Integrationsprozess wechselte allmählich, ja fast heimlich, Richtung und schweisste wie nebenbei die Gemeinschaften auch politisch zusammen. Gemeinsame Werte wie Rechtsstaatlichkeit, Demokratie oder Grundrechte wie Schutz der Privatsphäre, Kunstfreiheit, Versammlungsfreiheit, Gleichbehandlungsgrundsatz, Religionsfreiheit wurden von den Gemeinschaftsorganen als gemeinsames Erbe anerkannt. Diese Verpolitisierung und Föderalisierung fand in erster Linie jenseits staatenverschreckender, ausdrücklicher Bindungen und Bekenntnisse statt. Kein Wunder also, dass sich in den Verträgen keinerlei Hinweis darüber findet, wann ein Staat politisch untragbar wird, gemassregelt werden darf bzw. die Union verlassen darf oder muss.
Die EU - eine Familie, die ihre Mitglieder bis dato nicht mit expliziten Verpflichtungen zur politischen Homogenität verschrecken wollte,…
Erst die nahende Osterweiterung brachte die Mitgliedstaaten der EU dazu, über eine Sicherungsklausel für die Wahrung der Homogenität verfassungsrechtlicher Grundwerte innerhalb der EU nachzudenken. Die Aussicht, dass mindestens 10 vormals kommunistische Staaten bald Mitglied der EU sein würden, war Keim für die Frage: Was passiert wenn etwa ein Land wie die Slowakei (damals noch unter Meciar) in diktatorische Verhältnisse kippt? Die 15 EU-Staaten (also Österreich plus 14) fanden im Vertrag von Amsterdam 1997 eine Antwort. Sie setzten jenen Artikel in das Europäische Vertragswerk, der nun immer wieder im Zusammenhang mit der „Österreich-Krise" ins Spiel gebracht wird: Art 7 des EU-Vertrages ermöglicht es dem Rat auf Vorschlag eines Drittels der EU-Staaten oder der Kommission, nach Zustimmung des Europäischen Parlamentes, einstimmig eine „schwerwiegende und anhaltende" Verletzung der Grundsätze der Freiheit, Demokratie, der Achtung von Menschenrechten und Grundfreiheiten, sowie der Rechtsstaatlichkeit festzustellen. Wurde einem Mitgliedstaat einmal auf diesem Wege die Eigenschaft eines schwarzen Schafes attestiert, so kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit bestimmte Rechte dieses Staates aussetzen – sogar dessen Stimmrechte im Rat.
…beklagt Unzulänglichkeiten ihrer Instrumente…
Eine Beschränkung von Mitgliedschaftsrechten eines Staates jenseits dieser Bestimmungen ist jedoch unzulässig. Art 7 des EU-Vertrages hält das „Sanktionsmonopol" im EU/EG System. Es ist auf der internationalen Bühne unumstritten, dass die politische Lage in Österreich nicht jener entspricht, die von Art 7 EU-Vertrag umrissen wird: Österreich ist kein System mit diktatorischen Zügen. Weder Freiheit, noch Menschenrechte, noch Rechtsstaatlichkeit, noch Demokratie, noch Grundrechte wurden anhaltend und schwer verletzt. Ja, der Eintritt der FPÖ in die Bundesregierung kann seriöserweise nicht einmal als Ankündigung eines solchen Zustandes gewertet werden. Es stellt sich somit die Frage, wie die Staatenmehrheit reagieren soll, wenn es die Entwicklung eines Staates für bedenklich hält, die tatsächliche Situation im betreffenden Mitgliedstaat aber eindeutig unter der „Art 7- Schwelle" liegt. In der Österreich-Krise suchten die Staaten nach einer Rute im Fenster und schienen im EU-System nur einen Tür-Rammbock zu finden. So wurde diese Tage der Ruf nach einem deffizileren Sanktionssystem laut. Der für die EU-Reform zuständige Kommissar Barnier denkt über die Einführung einer Art Überwachungsverfahren nach. War die Reaktion der EU-Staaten aber wirklich ein notwendiges Mittel? Hätten nicht doch Alternativen zur Reaktion der Mitgliedstaaten bestanden?
…und muss mitansehen wie ihre Mitglieder in der Österreich-Krise nicht nur rechtlich bedenklich reagieren…
Die 14 fassten eine Erklärung ausserhalb des EU/EG-Regelwerkes, in der sie Österreich drohten, im Falle einer FPÖ-Regierungsbeteiligung, keine bilateralen diplomatischen Kontakte auf politischer Ebene mehr zu unterhalten, österreichische Kandidaten für Posten in internationalen Organisationen nicht zu unterstützen und Botschafter nicht mehr auf politischer, sondern nur noch auf technischer, also Beamtenebene, zu empfangen. Die Staaten haben sich in ihrer Erklärung nicht im Schoss eines EG-Organs, sondern auf dem bilateralen Parkett normaler internationaler Beziehungen jenseits des EU-Rahmens zusammengefunden. Es handelt sich somit gerade nicht um eine Erklärung des Rates der Gemeinschaft oder des Europäischen Rates. Dennoch nennt sich diese Mogelpackung unbekümmerterweise „für die EU-Ratspräsidentschaft" abgegebenes statement, was aber nichts an seinem völkerrechtlichen Charakter ändert. Waren die Staaten wirklich gezwungen die Flucht in das Völkerrecht anzutreten? Nicht dass die Europäische Integration den Staaten verbieten würde, ausserhalb der EU-Spielregeln tätig zu sein. Geist der Integration, aber auch das Prinzip der Bündnistreue legen aber nahe, dass man sich zuerst der Konfliktlösungsmittel innerhalb der Gemeinschaft zu bedienen hat bevor man sich ausserhalb des „Vereins" zusammenrottet und von dort in das EU-System hineinschiesst. Die Staaten (inklusive des Mitgliedstaates Österreich) hätten sich im Rahmen des Rates mit dem Problem FPÖ (und der zugrundeliegenden innenpolitischen Patt-Situation!) beschäftigen müssen. Man hätte allenfalls einen Sondergipfel des Europäischen Rates zu diesem Thema einberufen können. Abgesehen von dieser zumindest unpassenden Wahl der Mittel sind die völkerrechtlichen Sanktionen europarechtlich unbedenklich, solange sie nicht in den Anwendungsbereich der EU oder der Gemeinschaften kommen. Als bilaterale Sanktionen liegen sie ausserhalb des EU-Rahmens. Dass österreichische Botschafter nicht mehr von Ministern anderer EU-Staaten empfangen werden, dürfte kaum in den Arbeitsablauf der Union und der Gemeinschaften eingreifen. Die Stillegung bilateraler Kontakte auf politischer Ebene hat allerdings in der Praxis Formen angenommen, die auch die technische, also Beamtenebene betreffen und damit zu einer Ächtung österreichischer Vertreter schlechthin führen. Ein Phänomen, das die gleichberechtigte, undiskriminierte Mitarbeit Österreichs in der gemeinsamen EU zunehmend erschwert und das Verhalten der 14 Mitgliedstaaten zunehmend rechtswidrig erscheinen lässt. Darüberhinaus ist die Unterscheidung zwischen bilateral und multilateral mitunter schwer zu treffen. So sind zum Beispiel informelle Ratstreffen insofern ausserhalb des Systemes stehend, als sie sich in der Praxis entwickelt haben und keinen zwingendenBestand der EG-Organisationsstruktur darstellen. Andererseits dienen sie der Vorbereitung des Rates der Gemeinschaften und sind diesem somit zuzurechnen. Eine Behinderung Österreichs an der effektiven Teilnahme an informellem Informationsaustausch, informellen Ratstreffen oder gar der Regierungskonferenz zuzuordnenden meetings sind - wie generell alle bilateralen Massnahmen, die in ihrer kumulierten Wirkung zu einer Behinderung der Position Österreichs als gleichberechtigtes Mitglied innerhalb der Union führen – als europarechtswidrig zu betrachten. Diese funktionale Sichtweise entspricht der gegenseitigen Loyalitätspflicht der Gemeinschaft und dem ergebnisorientierten Charakter des Europarechtes. Nichtsdestrotz ist es kaum möglich, sich gegen dieses Sägen am österreichischen Stuhl in Europa zur Wehr zu setzen: Die schleichende Kollektivisolierung erfolgt nicht durch Gemeinschaftsakte, welche vor dem Europäischen Gerichtshof angefochten werden könnten. Die völkerrechtlichen Handlungen und Unterlassungen der 14 Mitgliedstaaten greifen bis dato jeweils für sich betrachtet nicht in Rechtspositionen Österreichs ein. So ist eine Verklagung der Mitgliedstaaten wegen Vertragsverletzung nicht möglich. Es sind aber durchaus Ausführungsakte zur Erklärung der 14 denkbar, gegen die Rechtschritte beschreitbar wären: Etwa wenn die 14 im Rahmen des Punktes 3 ihrer Erklärung (Nichtunterstützung von österreichischen Kandidaten für internationale Organisationen) auch solche österreichische Kandidaten ächten würden, die sich für einen Vertretungsposten der Gemeinschaft in Internationalen Organisationen bewerben. Auch jene Staaten, die sich bemüssigt fühlen aus der Phalanx der 14 auszubrechen um Fleissaufgaben gegen Österreich zu reiten, könnten sich am Europarecht eine blaue Nase und (gelbe) Sterne holen. Dies gilt für Regierungen, deren Vertreter in Aufrufen an ihre Staatsbürger, den Dienstleistungsverkehr mit Österreich potentiell beschränken, ebenso wie für regionale oder lokale Gebietskörperschaften, die im Wirtschaftsverkehr eine Schlechterstellung von österreichischen Vertretern, Firmen oder Personen nur mit der aktuellen politischen Situation in Österreich „begründen" können.
... sondern auch undiplomatisch handeln.
Abgesehen von der geschilderten Tatsache, dass die Sanktionen der 14 Mitglied- staaten nicht dem Geist der Verträge entsprechen und darüber hinaus hart an der Grenze zur Rechtswidrigkeit liegen, scheinen sie auch konfliktpolitisch unüberlegt. Anstatt eine Leiter zunehmenden Drucks aufzubauen, haben die Staaten gleich anfangs ihre rechtlichen Möglichkeiten für eine Einflussnahme maximal ausgenützt und alles Pulver verschossen. Verbleibende Handlungsoptionen sind nun, zum einen der Rückzug in das Fenster aus dem man sich sehr weit hinausgelehnt hat (verbunden mit einer Stärkung des „Drohgegners"), zum anderen das Verstärken der Sanktionen und damit verbunden ein Kippen in die Rechtswidrigkeit. Man hat zweitens vernachlässigt, die Ziele und deren Erreichbarkeit (immerhin Wesensmerkmal jeder sinnvollen Drohung) dieser Aktion zu definieren. Die Drohung enthält drittens keine escape-clause, also keine Möglichkeit zum Gesicht wahrenden Kompromiss. Sie scheint somit geradezu zum Politshow down zu reizen. Mittlerweile scheint bestätigt, dass Ziel der Aktion, und damit Bedingung für deren Beendigung, das Ausscheiden der FPÖ aus der Bundesregierung darstellt. Hält die österreichische Koalition diesem Druck stand, so wird man sich fragen, ob es nicht gereicht hätte, den Widerwillen der 14 zu artikulieren ohne zu weitergehenden, gefährlichen aber letztlich ineffizienten Mitteln zu greifen. Gelingt es den 14 hingegen die FPÖ aus der Bundesregierung zu pressen, so wird es im nach-hinein sehr schwierig werden, die FPÖ in der Öffentlichkeit für eventuelle Unzulänglichkeiten ihrer Regierungsarbeit verantwortlich zu machen und sie entsprechend zu entzaubern. Die FPÖ wird mit Erfolg auf Österreichs Isolierung im In -und Ausland verweisen. Und die potentielle FPÖ Wählerschaft wird diesen neuen Märtyrermythos dankbar aufgreifen. Europa war sich zu wenig der Tatsache bewusst, dass Österreich nach den letzten Wahlen ein gelähmtes binäres System war und nach wie vor ist: FPÖ oder Neuwahlen. Will Europa Neuwahlen in Österreich? Diesfalls droht sich zur Fragwürdigkeit der Mittel der 14 auch noch die Fragwürdigkeit ihres Zieles zu gesellen und ich nehme an, es wäre selbst Machiavelli zuviel geworden, wenn berechtigte Motive neben den Mitteln auch noch das Ziel rechtfertigen müssen.
GABRIEL VON TOGGENBURG
Europäische Akademie Bozen
Minderheiten und regionale Autonomien
gabriel.vontoggenburg@eurac.edu
Selten hatte Österreich so viel Werbung nötig wie dieser Tage
Fuori l'Austria, dentro l'Europa!
La partecipazione al governo austriaco del partito dei "Freiheitlichen", che ha conquistato il 27% alle ultime elezioni politiche (SPÖ 33%; ÖVP 27%), ha causato proteste sia all'interno che all'esterno dei confini dell'Europa politica. La ragione di ciò va ricercata nella mancata presa di distanza dell'ex segretario del partito liberale Haider dal Terzo Reich e dall'estrema destra (potete trovare alcune affermazioni di Haider che infiammano gli animi all'indirizzo http://www.futurelinks.at/haiderwatch/). Come reazione all'incombente ingresso dei liberali nel governo federale nel quadro di una coalizione tra ÖVP e FPÖ guidata dal cancelliere Wolfgang Schüssel (ÖVP), i restanti 14 stati membri all'inizio del mese di febbraio minacciavano di porre in atto una drastica riduzione dei rapporti bilaterali con l'Austria, che venne peraltro successivamente attuata. L'autore dell'articolo a fianco analizza la reazione degli stati membri e conclude che quest'ultima è maldestra da un punto di vista diplomatico ed almeno dubbia in una prospettiva giuridica. In una intervista precisa che la riduzione dei rapporti bilaterali è stata posta in essere dai singoli stati membri e non dalla UE, la quale ha invece reagito in una maniera più morbida e proporzionata.
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