Globalizzazione e Regionalizzazione
di Sergio Ortino
Quando, verso la fine degli anni ottanta, le rivendicazioni di indipendenza avanzate da gruppi etnici o comunità socio-economiche locali cominciarono a manifestarsi in modo più marcato che in passato, politici, studiosi, osservatori qualificati non riuscivano a trovare una spiegazione logica a tali fenomeni in un'epoca di accentuata internazionalizzazione dei rapporti tra le più diverse comunità e tra i singoli individui, sia sotto il profilo economico, che culturale. Appariva inspiegabile l'apparizione di movimenti legati ad istanze localistiche di natura spesso tribale volte ad evidenziare più la diversità che l'unità, in un mondo in cui si venivano affermando tendenze di omogeneizzazione planetaria, grazie al propagarsi di linguaggi comuni nel campo delle nuove tecnologie, dell'economia e della finanza, e al diffondersi degli stessi modi comportamentali in alcuni specifici settori tra i vari popoli della terra. Se il nostro piccolo pianeta appariva sempre più piccolo, addirittura un "villaggio", come si giustificava il riemergere di sentimenti, di valori, di atteggiamenti più consoni ad epoche remote, quasi addirittura "preistoriche"? A meno di dieci anni di distanza da quando cominciarono ad affiorare tali problematiche, la riflessione scientifica ha dato a quei fenomeni non soltanto una spiegazione in termini di analisi storica, ma anche una risposta in termini operativi.
L'internazionalismo non trova nel localismo il proprio contrario (come si è propensi a pensare ad una prima affrettata osservazione), quanto piuttosto il punto di riferimento, il centro di attrazione e di guida, il polo di aggregazione e di convergenza. _ grazie a questa base locale di valori, di tradizioni, di comportamenti, comprensibili in termini diretti dai propri componenti, che i singoli individui trovano quella indispensabile stabilità nella propria esistenza e quella precondizione insostituibile per muoversi nel mondo con un fondamento di certezze e di fiducia. "Proprio perché il mondo è diventato transnazionale - osserva Peter F. Drucker - la gente ha bisogno di definire se stessa in termini che sa capire". Ha bisogno cioè di una comunità geografica, linguistica, religiosa, culturale, immediatamente e istintivamente intelligibile nei suoi elementi di base e nel contenuto sostanziale dei suoi comportamenti ed atteggiamenti. Così accade che i singoli individui diventano ogni giorno di più consapevoli delle diversità del loro essere rispetto al resto del mondo, proprio mentre sono in grado, grazie alle innovazioni tecnologiche e alla rivoluzione nell'informazione, di sentire, di percepire, di esprimersi in modo quasi identico, ovunque essi siano nati e ovunque essi trascorrano la propria esistenza. La mobilità crescente degli individui - una caratteristica fondamentale della nostra epoca -, non impedirà che i gruppi sociali più forti per coesione e specificità possano continuare ad esistere, non fosse altro come preziose fonti di ricchezza sotto il profilo economico; l'affermazione sul mercato globale di beni prodotti grazie alle peculiarità di una tradizione, di una cultura, di un ambiente spesso unici ed irripetibili, è già oggi una realtà ben nota a imprenditori e politici avveduti.
Da questo genere di analisi discende in modo quasi automatico il tipo di modifiche che gli attuali ordinamenti giuridici vigenti dovranno sperimentare nei prossimi anni. La principale innovazione sarà la trasformazione degli Stati nazionali, da entità eminentemente politiche ad entità prevalentemente amministrative. La tendenziale perdita di politicità dello Stato nazionale tradizionale discende in via diretta principalmente da due fenomeni: la formazione di ordinamenti territoriali sovrastatali di tipo confederale necessari a creare le condizioni di un mercato unico in determinate aree geografiche del pianeta; i processi di identificazione socioculturale di natura locale indispensabili per affrontare la logica della globalizzazione in termini non soltanto economici, ma anche esistenziali. _ noto infatti che la caratteristica primaria di ogni ordinamento politico è di possedere una competenza generale per il raggiungimento dei fini delle rispettive comunità. La perdita della natura di ente a competenza generale degli Stati nazionali tradizionali, pone in crisi lo Stato tradizionale come unico titolare della sovranità, come principale istanza aggregativa dei popoli, come strumento più idoneo per intraprendere azioni efficaci e risolutive in qualunque campo della vita sociale. Lo Stato si trasforma allora in uno dei tanti livelli di governo entro cui l'individuo sceglie di operare per la soluzione dei problemi concreti. Il pluralismo degli ordinamenti territoriali, ognuno di essi garantito nella sua essenza alla stessa guisa di ogni altro, sarà il modello di organizzazione politica dei prossimi decenni.
È per questa ragione che tra gli Stati tradizionali lo Stato federale si adatta più facilmente ai tempi, avendo già alle sue origini posto come tema centrale del suo assetto politico la spartizione della sovranità. Ciò è più facilmente rilevabile in quelle esperienze federali in cui si manifesta un maggior equilibrio tra poteri centrali e poteri periferici, in cui cioè nessuno dei titolari del potere pubblico rivendica una superiorità rispetto agli altri. _ per questo che il processo di integrazione europea è destinato a rafforzare gli elementi confederali man mano che si evidenzieranno irreali ed inadeguate le originarie istanze unitarie e centralistiche di alcuni dei suoi promotori. Il processo di riorganizzazione degli ordinamenti territoriali è un fenomeno che investe il nostro pianeta nella sua globalità e con caratteristiche del tutto nuove rispetto al passato. Dai tempi della rivoluzione francese, infatti, gli ordinamenti statali si sono confrontati in termini di forme concorrenti: le repubbliche contrapposte alle monarchie; la legittimazione democratica del potere di natura censitaria opposta a quella universale; i regimi dittatoriali di tipo plebiscitario contro le democrazie liberali e le democrazie socialiste; infine le democrazie occidentali contro le democrazie orientali. In questa dimensione la politica istituzionale era concentrata sul modo con cui far prevalere la propria concezione del potere rispetto alle altre. Il passaggio dall'una all'altra forma di Stato era spesso celebrato attraverso l'istituzione di una assemblea costituente eletta direttamente dal popolo.
Il fenomeno della riorganizzazione degli ordinamenti territoriali della nostra epoca interessa tutti i popoli della terra, ma la diversità rispetto al passato consiste nel fatto che tale riorganizzazione non ha luogo soltanto (o quasi prevalentemente) all'interno dei confini dei singoli Stati e quasi esclusivamente rispetto al supremo potere centrale nella sua natura e nel suo funzionamento, ma investe una pluralità di soggetti pubblici territoriali, già esistenti o di nuova istituzione, sia all'interno che all'esterno dei confini tradizionali.
In questo contesto di portata generale, non meraviglia che il principio di sussidiarietà, come criterio per la riorganizzazione dei poteri pubblici, trovi ampia ed approfondita applicazione, dalla più piccola unità locale fino alle varie organizzazioni internazionali, e si ponga alla base del nuovo ordine mondiale inteso non come accordo paritario tra Stati sovrani ed indipendenti, ma come assetto istituzionale globale in cui convivono ed agiscono i vari livelli di governo scelti, definiti, configurati volta per volta sulla base del consenso delle popolazioni interessate. Infine è opportuno ricordare che le modifiche di base dei nostri ordinamenti giuridici saranno inevitabili, indipendentemente dalla volontà o predisposizione dei diretti responsabili; non si avranno, pertanto, diversità nella direzione e nella finalità di suddette modifiche istituzionali, quanto piuttosto diversità temporali nell'esecuzione delle medesime; saranno queste diversità nei tempi di esecuzione che, alla fine, determineranno in buona parte nei prossimi decenni la scala nello sviluppo culturale, economico e sociale delle singole comunità del mondo. Parimenti non va dimenticato che le modifiche richieste dal mutare dei tempi non potranno aver luogo in un dato momento storico una volta per tutte, grazie magari alla convocazione di particolari organi deliberanti e alla formulazione di atti fondamentali per il nuovo assetto istituzionale; il processo costituente dovrà necessariamente configurarsi in modo diverso a seconda dei momenti e delle situazioni concrete; modalità e forme in cui si svolgerà la riorganizzazione degli assetti pubblici territoriali varieranno da luogo a luogo e da tempo a tempo, essendo coinvolti dal movimento riformatore in varia misura e intensità tutti gli ordinamenti territoriali, dal più piccolo al più grande, sia esso di origine antica o di creazione recente; le tappe del processo riformatore dovranno essere pertanto verificate caso per caso e secondo linee di gradualità e di opportunità, in costante riferimento alle conseguenze della rivoluzione tecnologica e della globalizzazione.
È facile comprendere perché, nell'era dell'internazionalizzazione, anche i temi delle minoranze etniche e delle autonomie regionali hanno bisogno di essere affrontati e discussi tenendo conto delle nuove realtà. La medesima nozione di minoranza, altamente significativa sotto il profilo socio-culturale, e carica di forti valenze politiche in un mondo di Stati nazionali centralistici, si relativizza nella misura in cui il tradizionale Stato sovrano e confinario perde la sua politicità trasformandosi in mero apparato burocratico di gestione per alcuni servizi pubblici soltanto e nella misura in cui i confini territoriali diventano sempre più sfumati ed evanescenti. E se è vero che nell'epoca della globalizzazione il localismo è il luogo di attrazione e di guida preferenziale dei singoli individui, è evidente che la minoranza etnica, religiosa, linguistica diventa il vero polo di convergenze in una società globale.
Anche l'autonomia regionale, se realmente corrispondente ad esigenze concrete, avrà legittimità per sé, indipendentemente da un riconoscimento superiore. E ciò senza minimamente implicare la riproposizione del modello tradizionale dello Stato nazionale su scala più ridotta. Come sappiamo, non sono le dimensioni come tali a mettere in crisi gli Stati nazionali, sono le innovazioni tecnologiche della nostra epoca che impediscono a tale modello, potente motore di progresso e di sviluppo in passato, di trovare ancora espressione vitale nella nostra epoca. Nel suo ultimo libro Kenichi Ohmae, nell'evidenziare le ragioni della fine degli Stati-nazione, concentra la sua attenzione sulle nuove realtà regionali di tipo economico caratterizzate in primo luogo da una popolazione, numericamente indicata come ottimale, tra i 5 e i 20 milioni di abitanti, nonché dalla omogeneità del reddito pro capite e del livello di vita. Sono questi i nuovi centri di produzione della ricchezza del prossimo secolo, i soli adeguati a risolvere il problema della nostra epoca in termini di occupazione, flussi migratori, sviluppo economico. Tali centri, per essere vitali e poter adempiere le loro indispensabili funzioni, non hanno bisogno di essere politicamente indipendenti (come sarebbe stato richiesto dalla impostazione tradizionale), ma semplicemente di essere titolari di quelle competenze necessarie alla loro natura. È per questa ragione che per avere tali unità economiche non occorre dissolvere gli Stati nazione tradizionali, ma semplicemente redistribuire compiti e poteri funzionalmente tra i vari livelli di governo.
Senza soffermarsi ora in comparazioni giuridiche approfondite, l'assetto ordinamentale che storicamente torna alla mente allorché si ha di fronte il nuovo orizzonte delle istituzioni nell'era della globalizzazione, è, senza dubbio alcuno, quello medioevale dove, accanto alla suprema autorità generale del Papa o dell'Impero, peraltro formale se si eccettuano alcune materie, si collocavano gli altri ordinamenti territoriali minori (Regni, Principati, Provincie, Comuni, etc.), ciascuno titolare di alcuni poteri soltanto, a seconda delle tradizioni e dei costumi, o degli accordi stipulati.
Da quanto sopra detto è facile comprendere perché la Provincia Autonoma di Bolzano usufruisca, in questo nuovo ordine mondiale che si sta formando, di una posizione particolarmente favorevole sia come centro di direzione e di aggregazione delle popolazioni che vi abitano, sia come parte di una realtà regionale allargata, con dimensioni demografiche ed omogeneità economica adeguate, all'interno di strutture statali ridotte per compiti e funzioni, e di strutture europee ed internazionali potenziate e rinforzate.
In conformità a tali riflessioni, gli studi relativi ai processi di globalizzazione e alle conseguenti modifiche degli ordinamenti territoriali minori riguarderanno tutti e tre i piani di analisi e di ricerca dell'area scientifica II: quello internazionale, quello europeo nonché quello italiano e locale. Il primo riguarda la tutela delle minoranze nel diritto internazionale, i diritti dei popoli e dei gruppi etnici, le relazioni multi- ed interetniche, le organizzazioni internazionali e le strutture confederali. Il secondo concerne prevalentemente le tematiche relative al federalismo, al regionalismo, alle minoranze nel quadro dell'Unione europea, del Consiglio d'Europa, e degli Stati dell'Europa orientale; come pure le relazioni esterne delle regioni e la formazione di nuovi ordinamenti territoriali intermedi; ed infine le problematiche connesse con la funzione delle regioni nelle istituzioni europee. Il terzo analizza il modello regionale italiano con particolare riferimento alle autonomie speciali e alle problematiche peculiari della realtà altoatesina, dedicando la dovuta attenzione alla comparazione con altri ordinamenti.
La ricerca in tema di globalizzazione verrà sviluppata prevalentemente attraverso l'organizzazione di Convegni e Seminari i cui risultati saranno pubblicati nella relativa collana dell'Accademia Europea. Per quanto riguarda l'ambito internazionale si prevede nell'autunno 1997 un convegno internazionale sul tema "Globalizzazione e Regionalizzazione", volto ad enucleare le fondamentali tendenze dell'economia nella nostra epoca allo scopo di evidenziare quali risposte in termini di assetti territoriali pubblici devono essere date dai vari legislatori locali, nazionali, sopranazionali. I temi del convegno saranno trattati da studiosi di fama internazionale, dal punto di vista economico in una prima sezione e dal punto di vista giuridico-istituzionale in una seconda. La terza sezione del convegno dovrebbe viceversa verificare l'incidenza dei fenomeni trattati con specifico riferimento alle realtà territoriali della Provincia Autonoma di Bolzano e delle aree circostanti, grazie alla partecipazione delle varie componenti istituzionali, del mercato e del mondo del lavoro.
Per quanto riguarda la ricerca relativa all'ambito europeo, essa si baserà prevalentemente sul metodo dei seminari con la partecipazione di specialisti dei vari settori. Si prevedono già per la fine dell'anno un seminario sul tema "Unione Europea e Stati dell'Europa Orientale" ed alcune iniziative in tema di riforme costituzionali in atto nei Paesi dell'Unione Europea, in particolare in tema di formazione delle Euroregioni.
Ulteriori ricerche specifiche saranno determinate successivamente in corrispondenza dei risultati del convegno summenzionato e dei vari seminari, come pure dalle esigenze che emergeranno dallo svolgimento degli altri temi trattati, nonché dei progetti già avviati dall'area II e le cui modalità e scopi sono in fase di ulteriore approfondimento.
Prof. Sergio Ortino, direttore dell'Area scientifica "Minoranze ed autonomie regionali"
