"Interactions among national, international and supranational jurisdictions"
von Jens Woelk
Über das komplexe und häufig problematische rechtliche Beziehungsgeflecht in Europa (und insbesondere über das Verhältnis der auf diesen Ebenen agierenden Gerichte) diskutierten am 27. und 28. September 1996 in Levico etwa 80 Verfassungsrechtler aus ganz Europa sowie Japan und Australien auf einer von der Universität Trient für die Internationale Verfassungsrechtsvereinigung (IACL) organisierten Arbeitstagung.
Viele Entwicklungen, vor allem wirtschaftliche und solche, die den wissenschaftlich-technischen Fortschritt betreffen, sind regelmäßig nicht auf das Territorium einzelner Staaten begrenzt, so daß sich Gerichte verschiedener Staaten, aber auch der EGMR (Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg) oder der EuGH (Europäischer Gerichtshof in Luxemburg) häufig in geringem zeitlichen Abstand mit ähnlichen Fragen befassen. Die nicht immer einfachen "Dreiecksbeziehungen" zwischen nationalen (in der Regel Verfassungsgerichte), internationalen (hier insbesondere der EGMR) und supranationalen (EuGH) Gerichtsbarkeiten können dabei häufig als instruktives Beispiel für das gesamte Verhältnis zwischen den verschiedenen rechtlichen Ebenen dienen.
Zunächst wurde ein Überblick über die verschiedenen, nationalen Erfahrungen zur Frage des Verhältnisses Gemeinschaftsrecht - nationales Recht (Portugal, Skandinavien, Spanien, Deutschland und Italien) und die Rolle der jeweiligen Verfassungsgerichte gegeben. Wegen der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechtes können Kollisionen mit anderslautendem nationalen Recht entstehen, die letztverbindlich entschieden werden müssen. Es wurde deutlich, daß eine unterschiedlich stark ausgebildete Verfassungsgerichtsbarkeit (bis hin zu deren teilweisem bzw. völligen Fehlen z.B. in Frankreich und Großbritannien) und das unterschiedliche Gewicht einzelner Verfassungsgerichte (sowohl in den einzelnen Mitgliedstaaten selbst, als auch im Verhältnis zum EuGH) die ausschlaggebenden Faktoren für den unterschiedlichen Stand und die Intensität der Diskussion in dieser Frage waren.
Tatsächlich standen die Rechtsprechung des deutschen Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG) und der italienischen Corte Costituzionale sowie deren Einflüsse auf den EuGH und die anderen Mitgliedstaaten im Mittelpunkt der meisten Vorträge und der anschließenden lebhaften Diskussionen.
Das Hauptproblem bei der Interaktion von Gerichtshöfen, die in Europa auf den verschiedenen Ebenen tätig werden, stellt die grundsätzliche Frage des Vorrangs bzw. "letzten Wortes" dar, d.h. der letztverbindlichen Entscheidung und ihrer Wirkung. Diese Frage läßt sich aus gemeinschaftsrechtlicher und nationaler Sicht teilweise unterschiedlich beantworten. Auch bei eigentlich klar abgegrenzten Bereichen wie z.B. dem Interpretationsmonopol des EuGH in gemeinschaftsrechtlichen Fragen, welches in Art. 164 EGV verankert ist und der Einheitlichkeit der Rechtsprechung (und damit letztlich der Rechtssicherheit durch gleiche Anwendung des Gemeinschaftsrechts) in allen Mitgliedstaaten dient, konnte die Vorrangfrage erst nach einem langen und wechselvollen Prozeß im Verhältnis der Verfassungsgerichte zum EuGH geklärt werden (und dies wohl immer noch nicht abschließend).
Die Schwierigkeiten bestehen vor allem bei sich überlagernden Regelungsbereichen, wie etwa im Grundrechtsbereich. In den Römischen Verträgen waren entsprechend der Ziele der Gemeinschaften anfänglich nur die (vorwiegend wirtschaftlichen) Grundfreiheiten, nicht aber ein umfassender Grundrechtsschutz vorgesehen. Wegen der fortschreitenden Integration wurde dieser Umstand zunehmend als Mangel empfunden. Einerseits wurde diese Lücke durch die Rechtsprechung des EuGH immer mehr geschlossen. Dies war gleichzeitig Voraussetzung für den "einstweiligen Verzicht" auf Ausübung der nationalen, verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zugunsten des EuGH, soweit Gemeinschaftsrecht in Frage stand. (Vgl. z.B. die "Solange"-Rechtsprechung des deutschen BVerfG und die parallele Rechtsprechung der italienischen Corte Costituzionale [insb. Urt. 170/84, "Granital"]).
Andererseits stellten sich nun die Fragen nach einem (ausreichenden) gemeinschaftlichen Mindeststandard und der Wechselwirkung mit nationalen Grundrechten und Verfassungsgerichten, die auch durch den Verweis auf EMRK und gemeinsame Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten im Unions-Vertrag (Art. F Abs. 2) nicht völlig gelöst werden konnten. In der Praxis ergaben sich diese Probleme vor allem im Zusammenhang mit Art. 177 EGV, der für die Auslegung gemeinschaftsrechtlicher Fragen, die sich in nationalen Prozessen stellen, eine Vorlage an den EuGH zwecks Vorabentscheidung dieser Fragen anordnet und letztinstanzliche Gerichte in diesen Fällen sogar zu einer entsprechenden Vorlage verpflichtet. Gerade diese Verschränkung von nationaler und gemeinschaftsrechtlicher Gerichtsbarkeit unterstreicht die Besonderheit der Konstruktion der gemeinschaftlichen Rechtsordnung. Allerdings haben einige Verfassungsgerichte Wege gefunden, sich diesem System gewissermaßen zu entziehen, indem sie sich nicht als letztinstanzliche Gerichte im Sinne der gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift betrachten.
Seit den 80er Jahren läßt sich eine allgemeine Entwicklung in Richtung auf eine immer stärkere Öffnung der nationalen Rechtsordnungen (und in der Folge auch der Gerichte) gegenüber dem Europarecht beobachten. Als Beispiele sind die oben zitierte deutsche und italienische Rechtsprechung zum Verhältnis Gemeinschaftsrecht - nationales Recht sowie die Anerkennung des EuGH als "gesetzlicher Richter" im Sinne mehrerer nationaler Verfassungen (z.B. Italien, Deutschland und später Österreich) und - auf legislativer Ebene - u.a. die Neuschaffung eines eigenen Europaartikels in mehreren Mitgliedstaaten, in Deutschland Art. 23 GG n.F., zu nennen. Seit der Diskussion um den Maastrichter Vertrag ist jedoch in vielen Mitgliedstaaten die Zahl neuer Vorbehalte zum Schutz der verfassungsrechtlichen Grundprinzipien (wie z.B. in Deutschland die bundesstaatliche Ordnung) wieder gewachsen. Diese zeigen sich auf verfassungsrechtlicher Ebene bisweilen in Form kleiner nationaler "Gärtchen", die (mehrere) Verfassungsgerichte zum Schutz der für den jeweiligen Mitgliedsstaat prägenden verfassungsrechtlichen Grundordnung und -prinzipien angelegt haben, weiter pflegen und vor allem gegenüber dem EuGH geradezu eifersüchtig bewachen.
Das Musterbeispiel für diese Entwicklung stellt das auf der Tagung entsprechend scharf kritisierte Maastricht-Urteil des deutschen BVerfG dar. Daran kann auch nichts ändern, daß in diesem gleichzeitig von einem "Kooperationsverhältnis" zwischen BVerfG und EuGH die Rede ist. Insgesamt wurde deutlich, daß Interaktion stattfindet, das System in der Praxis funktioniert, die Probleme auf theoretischer Ebene aber noch längst nicht gelöst sind. Dies liegt vor allem am Mißtrauen der Staaten, welches sich trotz rechtlich klarer Situation in Form der genannten Vorbehalte äußert und für das es rechtlich formale Gründe, wie die Residualkompetenz der Staaten oder das Subsidiaritätsprinzip, aber auch praktisch politische gibt, wie das Fehlen eines umfassenden Einigungswillens, der an die Stelle des EuGH als "Motor der Integration" treten könnte.
Die Europäische Konvention über Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) wird von Teilen der Lehre bereits als eine Art "Nebenverfassung" für die Rechtsordnungen ihrer Unterzeichnerstaaten, gleichsam als Grundstein zu einer Europäischen Grundrechts-Charta angesehen. Dies kann die Heranziehung von Ergebnissen, die im Grundrechtsbereich auf EMRK-Ebene bzw. im Wege der Rechtsvergleichung gefunden wurden, zum Zwecke der Auslegung innerstaatlicher Grundrechtsnorme rechtfertigen und gilt vor allem dann, wenn es bei vergleichbaren sozialen und technischen Umständen darum geht, eine Bestätigung bzw. zusätzliche Absicherung der dynamischen Auslegung des nationalen Verfassungstextes zu erhalten.
Insoweit besitzt die Rechtsprechung des EGMR als Konkretisierung der in der EMRK enthaltenen Rechte Orientierungswirkung und wird von den nationalen Gerichten gewissermaßen ergänzend genutzt. Im Unterschied zum Gemeinschaftsrecht stellt sich allerdings das Problem der unterschiedlichen Einordnung der EMRK in die Normenhierarchie der verschiedenen Rechtsordnungen der Unterzeichnerstaaten; hier reicht das Spektrum vom Verfassungsrang (z.B. in Österreich) bis zu einfachgesetzlichem Recht (z.B. in Deutschland und Italien).
Entscheidungen des EGMR werden daher in der Praxis von nationalen Gerichten vor allem dann herangezogen, wenn es für die eigene Entscheidungsfindung "bequem" ist, sich insbesondere zusätzliche Argumente gewinnen lassen. Der völkerrechtliche Schutz der EMRK gewinnt aber auf der Grundlage der EuGH-Rechtsprechung und des Unions-Vertrages (Art. F Abs. 2) auch eine gemeinschaftsrechtliche Dimension und dadurch, mittelbar (da die Gemeinschaft selbst nach einem entsprechendem Rechtsgutachten des EuGH derzeit nicht der EMRK beitreten kann), in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten eine verfassungsrechtliche Dimension.
Zwischen der gemeinschaftsrechtlichen und der verfassungsrechtlichen Ebene besteht nämlich eine sich gegenseitig beeinflussende und "nährende" Wechselbeziehung, die sich in einer "Vereinigung und Integration der Rechtsordnungen" äußert ("Vergemeinschaftung der Verfassungswerte und Verfassungswerdung der Gemeinschaftsrechtsordnung") und so zum wahren Fundament eines "europäischen Verfassungswerdungsprozesses" wird.
Damit wird die Frage aufgeworfen, ob sich derzeit tatsächlich eine einheitliche europäische (Verfassungs-)Rechtsordnung bzw. ein "ius publicum libertatum europaeum" herausbildet und ob dabei nicht die Gefahr besteht, daß dies auf "kleinstem gemeinsamen Nenner" geschieht. Hier stehen die Schwierigkeiten bei der Bestimmung der allgemeinen Rechtsgrundsätze, d.h. der gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten, sowie der Rekurs auf völkerrechtliche Instrumente wie der EMRK im Mittelpunkt: zwar ähneln sich die Traditionen in den Mitgliedstaaten im Grundsätzlichen, gerade im Detail sind sie aber häufig unterschiedlich bzw. manchmal sogar gegenläufig, wie dies an den unterschiedlichen Urteilen der Verfassungsgerichte und des EuGH zur Frauenquote beispielhaft deutlich wird.
(Ein weiteres Beispiel stellt die Thematik des - überwiegend national geregelten - Minderheitenschutzes dar; vgl. dazu den Beitrag "Minoranze e diritto elettorale"). Zur Vermeidung kontraproduktiver Konflikte der verschiedenen (Garantie) Ebenen sollten folglich gerade im Grundrechtsbereich bestehende Auslegungsinstrumente (insbesondere die Interessenabwägung) genutzt und ihnen Vorrang vor der Schaffung neuer Grundrechte eingeräumt werden. Dies gilt umso stärker wegen der durch die Kreation neuer Rechte ansonsten bestehenden Gefahr der (nahezu unvermeidlichen) Einschränkung der Freiheiten anderer Grundrechtsträger. In diesem Zusammenhang stellt sich auch das Problem der Legitimation von Gerichtsbarkeit: Sollte diese nur auf der Autorität der einsetzenden Gewalt beruhen, so dürfte es im Dreiecksverhältnis von nationalen Verfassungsgerichten, EGMR und EuGH keine direkte Interaktion geben, da sich alle Gerichte auf unterschiedlichen Ebenen befinden und von unterschiedlichen Autoritäten abhängen.
Gerade die Unabhängigkeit der Gerichtshöfe als dritte Gewalt ist auf allen Ebenen Voraussetzung für die Akzeptanz der Entscheidungen und damit letztlich für die Legitimation; bei internationalen Gerichten gilt dies gegenüber einer Gemeinschaft, die nicht mehr nur aus Staaten, sondern auch aus Bürgern besteht. Die Auslegung internationalen Rechts erfolgt immer seltener durch die souveränen Staaten selbst - in ihrer Eigenschaft als vertragsschließende Parteien -, sondern wird von diesen immer häufiger an unabhängige Gerichte übertragen, die sich - wie etwa der EuGH - in bestimmten Grenzen sogar einer vertragserweiternden Auslegung ("dynamische Interpretation", "effet utile"-Prinzip) bedienen können. Auch dies spricht für das Entstehen einer neuen Gemeinschaft auf internationaler Ebene, die auf einer neuen Form von "contrat social" gründet.
Die geschilderten außereuropäischen Erfahrungen aus Japan und Australien (hier vor allem die Fälle Mabo v Queensland und Ost-Timor) dienten nicht nur der thematischen Abrundung der Tagung, sondern bestätigten gewissermaßen aus der "Außensicht" das Phänomen des zusammenwachsenden (und von außen geradezu kompakt erscheinenden) europäischen Rechtsraumes sowie den Trend zu einer Internationalisierung grundlegender Menschenrechte.
Ass. iur. Jens Woelk, wissenschaftlicher Mitarbeiter im Fachbereich
"Minderheiten und regionale Autonomien"
Beiträge auf der Tagung "Interactions among national, international and supranational jurisdictions":
- EuGH - nationale Verfassungsgerichte: F. Mancini, J. Cardoso da Costa, S. Kadelbach, G. Tesauro;
- EGMR - nationale Verfassungsgerichte: J. Flauss, F. Cocozza, P. Gaia, A. Saiz-Arnaiz, M. Scheinin, V. Schlette;
- Einfluß internationaler Gerichte auf nationale Gerichte: P. Nikolic, V. Angiolini, Y. Higuchi, J. Lopez Aguilar, M. Luciani, C. Pinelli, C. Saunders;
- T. Fleiner u. G. De Vergottini.
Im Herbst 1996 fanden in der Region Trentino-Südtirol zwei Tagungen statt: "Interactions among national, international and supranational jurisdictions" der IACL (International Association of Costitutional Law) in Levico (Trento) und "Minoranze e diritto elettorale/Minderheiten und Wahlrecht", Arbeitstagung der Region Trentino-Südtirol in Bozen. Trotz der unterschiedlichen Themen können beide als Momentaufnahmen auf dem Weg zu einem (gemeinsamen) "europäischen (Verfassungs)Recht" angesehen werden, was in den beiden Beiträgen gezeigt werden soll. Eine der großen Herausforderungen für das Öffentliche Recht in den nächsten Jahren wird der Versuch sein, zu verstehen, auf welche Weise und mit welchen Instrumenten ein gemeinsames Recht (nicht nur der Grundrechte, sondern auch der Minderheiten) in Europa erreicht werden kann, in dem die Verschiedenheit der Rechtsordnungen immer stärker hinter die Gemeinsamkeit der Prinzipien zurücktritt.
Nello scorso autunno si sono svolti due convegni nella Regione Trentino-Alto Adige: "Interactions among national, international and supranational jurisdictions"della IACL (International Association of Costitutional Law) a Levico (Trento) e "Minoranze e diritto elettorale/Minderheiten und Wahlrecht", convegno di studi della Regione Trentino-Alto Adige a Bolzano. Nonostante la diversità dei temi trattati, questi sembrano porsi entrambi come momenti indicativi di un percorso verso un (nuovo) diritto comune in Europa, come nei presenti contributi si cerca di porre in risalto. Una delle sfide del diritto pubblico dei prossimi anni sarà senz'altro capire se, in che modo e con quali strumenti si potrà giungere ad un diritto comune (non solo delle libertà ma anche delle minoranze) in Europa, dove la pluralità degli ordinamenti sembra sempre più sfumare nella comunanza dei princípi.
