"Minoranze e diritto elettorale"
di Francesco Palermo
In un convegno svoltosi a Bolzano il 17 e 18 ottobre scorsi ed organizzato dalla Regione Trentino-Alto Adige sono stati comparativamente analizzati diversi ordinamenti giuridici con riferimento alla rappresentanza politica delle minoranze linguistiche, attraverso lo strumento della legislazione elettorale. Prendendo spunto da un tema di carattere essenzialmente tecnico si è tentato di fornire un quadro analitico dei principali modelli di tutela delle minoranze attraverso le forme della loro rappresentanza politica, specie nelle esperienze degli Stati membri dell'Unione europea, di valutare il peso e l'incidenza dei diversi strumenti e di prospettare le linee evolutive di un processo che a livello europeo (non solo comunitario) sembra ormai per molti aspetti avviato.
Il tema delle minoranze linguistiche e della loro tutela si è finora dimostrato relativamente poco sensibile all'interazione tra i diversi livelli di tutela giurisdizionale in campo europeo (descritta nel contributo "interactions among national, international and supranational jurisdictions"). In questa materia il ruolo assolutamente preminente è svolto infatti dalla legislazione e dalla giurisdizione nazionale, tendenzialmente poco permeabili agli sviluppi del diritto internazionale (si pensi per tutti al recente caso di Timor est) ma ad essi non del tutto insensibili (come sta a dimostrare il caso Mabo in Australia), mentre il livello comunitario, pur nella crescente attenzione dedicata ai diritti fondamentali di natura non meramente economica, non è ancora esplicitamente intervenuto a fissare principi giuridicamente vincolanti sul punto. Si vedrà tuttavia, che non mancano spunti di utile confronto tra la tutela delle minoranze attraverso strumenti atti a garantire o agevolare una loro rappresentanza politica e quanto sinteticamente ricordato nel contributo cui si è fatto cenno in ordine ai rapporti tra la giurisdizione nazionale, internazionale e sovranazionale.
I principali strumenti che le diverse esperienze giuridiche offrono a tutela della rappresentanza politica delle minoranze (in particolare linguistiche) sono sia di carattere tecnico-elettorale, sia riferibili all'organizzazione dello Stato sia infine, e più in generale, di carattere politico. Tra i primi si possono brevemente ed esemplificativamente ricordare i seggi e le cariche riservate nell'esperienza costituzionale dello Statuto di autonomia per la Regione Trentino-Alto Adige nel caso italiano, la predisposizione di condizioni elettorali più favorevoli attraverso l'eliminazione di barriere per l'accesso alla ripartizione dei seggi, come nel caso del Land tedesco dello Schleswig-Holstein, la particolare configurazione territorialmente disomogenea dei collegi elettorali negli Stati Uniti per favorire l'elezione di rappresentanti di minoranze.
Si ritiene inoltre che l'adozione di sistemi elettorali proporzionali, maggiormente adatti a dar voce alle diverse istanze politico-ideologiche della popolazione, favorisca di per se stessa la rappresentanza delle minoranze, anche se ciò non esclude che il medesimo risultato sia conseguibile anche in sistemi che adottano formule elettorali di tipo maggioritario, come proprio il caso degli Stati Uniti dimostra. Sotto il profilo dell'organizzazione generale dello Stato, è indubbio che modelli costituzionali di tipo federale o regionale avanzato agevolano la partecipazione a livello federale o dello Stato centrale di quelle minoranze che siano territorialmente concentrate e pertanto in grado di incorporare la rappresentanza di un dato territorio a sua volta rappresentato in organi centrali quali in particolare le seconde Camere. Ciò vale soprattutto negli Stati federali plurinazionali, come la Svizzera, il Belgio, il Canada, l'India, la Nigeria, il Sudafrica ed altri, ma non è del tutto privo di significato anche in ordinamenti di tipo regionale come ad esempio la Spagna o l'Italia.
Vanno comunque individuate e distinte le differenti esigenze dei diversi gruppi minoritari, in particolare per quanto riguarda il livello al quale essi intendono essere rappresentati; si è infatti ricordato, ad esempio, che stante in Germania la competenza dei Länder in materia culturale (comprensiva dunque anche della salvaguardia delle minoranze linguistiche e nazionali) per le minoranze di quel paese è per molti aspetti più importante ottenere una rappresentanza nel parlamento regionale piuttosto che in quello federale.
Dal punto di vista del sistema politico complessivo di un paese, infine, è tendenzialmente vero che le minoranze meglio esprimono la loro voce all'interno di modelli democratici di natura consociativa (consociational democracy, si pensi, in Europa, al Belgio o all'Austria) piuttosto che in sistemi politici caratterizzati dall'alternanza delle forze al potere. Anche questo assunto tuttavia non è certo privo di eccezioni, rappresentate ancora una volta dagli Stati Uniti ma anche, per alcuni aspetti, dalla Gran Bretagna e dalla Spagna; ciò che sembra di doversi soprattutto considerare a questo proposito è il ruolo concretamente svolto nei diversi ordinamenti dal principio della responsabilità politica, spesso limitato nei sistemi politici di natura consociativa.
Pur nell'impossibilità di calarsi in questa sede in dettagli di carattere tecnico, appare qui interessante riferirsi brevemente alle esperienze belga e tedesco-danese. Nel primo caso va preliminarmente sottolineato che quel modello costituzionale, al pari di quello spagnolo (che la dottrina di quel paese definisce "nazione di nazioni"), tende a rifuggire dal concetto di minoranze linguistiche o nazionali, ponendo piuttosto l'accento sulla caratteristica multinazionale dello Stato, che si configura dunque come Stato nazionale a struttura federale i cui elementi costitutivi sono però non solo i territori ma anche i gruppi nazionali, prevedendosi perciò l'allocazione di poteri non solo a livello territoriale ma anche di comunità.
Per garantire una corretta rappresentanza politica delle diverse componenti nazionali dello Stato belga salvaguardando il principio del pluralismo politico sono stati adottati complessi meccanismi di carattere elettorale, parzialmente divergenti a seconda del tipo di elezione, che mescolano i tradizionali elementi di carattere individuale (uguaglianza del voto) con elementi di carattere collettivo, volti a garantire la rappresentanza sia dei gruppi nazionali (comunità) sia dei relativi territori linguistici (regioni). In Belgio è stato dunque sperimentato un sistema che prova a conciliare la rappresentanza individuale con quella di tipo collettivo e la rappresentanza delle comunità con quella territoriale, fornendo perciò un esempio tanto complesso quanto interessante del tentativo di far convivere elementi tradizionalmente considerati in contrapposizione tra loro.
Del tutto diversa è la situazione delle minoranze danese in Germania e tedesca in Danimarca. Nel primo caso sono assai poche le regole previste quali azioni positive del potere pubblico nei confronti della minoranza danese (in pratica soltanto l'eliminazione della clausola di sbarramento del 5% per l'accesso alla ripartizione dei seggi nel Parlamento regionale dello Schleswig-Holstein), nel secondo pressoché inesistenti quelle nei confronti della minoranza tedesca. Nel quadro di una convivenza pacifica e di una forte collaborazione anche tra enti locali (specie Comuni) ai due lati del confine, non è ritenuta indispensabile una particolare formalizzazione di forme di tutela, giacché esiste la possibilità di far eventualmente valere singole rivendicazioni di carattere concreto qualora se ne presenti la necessità.
In quei sistemi, tuttavia, è assai forte l'integrazione delle comunità alloglotte nelle rispettive comunità nazionali, e ciò rende il caso tedesco-danese abbastanza particolare ed i modelli di tutela difficilmente esportabili in zone dove maggiore è la conflittualità tra le comunità linguistiche o nazionali. Tra i temi del convegno è stato naturalmente dedicato spazio anche alla situazione interna, grazie ad una dettagliata analisi del sistema autonomistico della Regione Trentino-Alto Adige e delle due Province autonome ed all'illustrazione dello stato (spesso poco conosciuto) delle minoranze (friulana, slovena e la piccolissima comunità di lingua tedesca) nella Regione Friuli-Venezia Giulia, ma per ragioni di spazio non è possibile soffermarvisi in questa sede.
Le problematiche intorno alle quali il convegno è parso ruotare sono essenzialmente due. In primo luogo si è cercato di analizzare, sotto il profilo della rappresentanza politica, il principale problema di ordine teorico che riguarda la materia della tutela della minoranze, ossia il "sacrificio" di altri principi fondamentali e costituzionalmente protetti conseguente all'attuazione del principio di tutela minoritaria attraverso azioni positive dello Stato. Quale debba in concreto essere il limite per dette azioni positive e quali debbano essere i criteri informatori del bilanciamento degli interessi protetti è un problema di impossibile soluzione in via assoluta e necessariamente da commisurarsi alla portata dei singoli strumenti predisposti dall'ordinamento giuridico.
In secondo luogo si è tentato di individuare le tendenze che a livello europeo sembrano delinearsi in materia di tutela della rappresentanza politica delle minoranze. Se è vero che la cultura comune europea non transige su principi quali l'uguaglianza del voto ed il divieto del mandato imperativo (almeno nelle camere basse) è altrettanto vero che si stanno affermando sempre più insistentemente modelli di tutela collettiva o parzialmente collettiva di determinati diritti, che per loro natura sono diritti di gruppo, quale in particolare la tutela di gruppi minoritari. Anche in questo caso il principale compito della scienza giuridica è la predisposizione di strumenti sempre più efficaci per la soluzione di determinati problemi salvaguardando i principi fondamentali e cercando nel contempo di individuare le tendenze evolutive delle diverse problematiche, per meglio poterle comprendere e dunque tentare di risolverle.
Si è detto che il tema della rappresentanza delle minoranze è meno sensibile di quanto lo siano i diritti fondamentali di carattere individuale all'interazione tra i formanti (in particolar modo giurisprudenziali) nazionali, internazionali e sovranazionali, e che soprattutto il livello comunitario non è ancora maturo per un riconoscimento esplicito di questi diritti, che tutela in quanto essi siano tutelati dagli Stati nazionali che compongono l'Unione. La tutela delle minoranze ed in particolare la loro rappresentanza politica non è certo ancora ricompresa tra le "tradizioni costituzionali comuni" che, come è noto e come è stato sottolineato nel contributo relativo all'interazione tra i diversi livelli di tutela giurisdizionale, sono il principale veicolo della "comunitarizzazione" dei diritti costituzionalmente garantiti dagli Stati membri.
Tuttavia a livello operativo gli Stati membri prevedono strumenti per una rappresentanza delle minoranze (territorialmente compatte) sia nelle elezioni per il Parlamento Europeo (così nel descritto caso belga, ma anche in Gran Bretagna con riferimento alla minoranza cattolica in Irlanda del Nord), sia nel Comitato delle Regioni (così proprio in Italia, con la garanzia, seppur di livello sub-legislativo, di partecipazione della Provincia di Bolzano nel Comitato). Inoltre, come si è detto, anche la giurisprudenza internazionale va acquistando importanza in materia di tutela delle minoranze, ed ancora una volta proprio l'Europa (sia nella sua dimensione comunitaria sia in quella internazionale, nel quadro della Convenzione dei diritti dell'uomo) potrà essere al centro di un processo di progressiva integrazione tra i livelli (nazionale, internazionale e sovranazionale) di tutela giuridica di determinati diritti.
Dott. Francesco Palermo, ricercatore dell'Area scientifica "Minoranze ed autonomie regionali"
Al convegno "Minoranze e diritto elettorale/ Minderheiten und Wahlrecht" sono intervenuti:
- P. Pernthaler (Accademia Europea, Univ. Innsbruck)
- A. Cerri (Univ. Roma)
- M. Killias (Univ. Lausanne)
- H. Miguel (Univ. Bilbao)
- M. Beckers (Eupen)
- P. Hertrampf (Flensburg)
- H. Heil (Abenra)
- G. Negri (Trento)
- M. Uliana (Trieste)
- R. Toniatti (Univ. Trento).
Im Herbst 1996 fanden in der Region Trentino-Südtirol zwei Tagungen statt: "Interactions among national, international and supranational jurisdictions" der IACL (International Association of Costitutional Law) in Levico (Trento) und "Minoranze e diritto elettorale/Minderheiten und Wahlrecht", Arbeitstagung der Region Trentino-Südtirol in Bozen. Trotz der unterschiedlichen Themen können beide als Momentaufnahmen auf dem Weg zu einem (gemeinsamen) "europäischen (Verfassungs)Recht" angesehen werden, was in den beiden Beiträgen gezeigt werden soll. Eine der großen Herausforderungen für das Öffentliche Recht in den nächsten Jahren wird der Versuch sein, zu verstehen, auf welche Weise und mit welchen Instrumenten ein gemeinsames Recht (nicht nur der Grundrechte, sondern auch der Minderheiten) in Europa erreicht werden kann, in dem die Verschiedenheit der Rechtsordnungen immer stärker hinter die Gemeinsamkeit der Prinzipien zurücktritt.
Nello scorso autunno si sono svolti due convegni nella Regione Trentino-Alto Adige: "Interactions among national, international and supranational jurisdictions"della IACL (International Association of Costitutional Law) a Levico (Trento) e "Minoranze e diritto elettorale/Minderheiten und Wahlrecht", convegno di studi della Regione Trentino-Alto Adige a Bolzano. Nonostante la diversità dei temi trattati, questi sembrano porsi entrambi come momenti indicativi di un percorso verso un (nuovo) diritto comune in Europa, come nei presenti contributi si cerca di porre in risalto. Una delle sfide del diritto pubblico dei prossimi anni sarà senz'altro capire se, in che modo e con quali strumenti si potrà giungere ad un diritto comune (non solo delle libertà ma anche delle minoranze) in Europa, dove la pluralità degli ordinamenti sembra sempre più sfumare nella comunanza dei princípi.
