"Differenzierter Föderalismus" ein Ordnungskonzept für Italien und das Europa von morgen

von Peter Pernthaler

"Differenzierter" oder auch "asymmetrischer" Föderalismus bedeutet, daß die einzelnen Glieder eines föderalistsichen Systems unterschiedliche Wirkungsbereiche und Befugnisse haben. Der Grund dafür liegt hauptsächlich in historischen, kulturellen oder ethnischen Besonderheiten, die zu sehr verschiedenen politischen Vorstellungen über ihre "eigenen Angelegenheiten" führen können. Besonders deutlich zeigt sich diese Tendenz im "europäischen Föderalismus", wo unterschiedlichste Rechtstraditionen und Autonomiekonzepte miteinander harmonisiert werden müssen. Die Antwort auf diese Situation ist ein "funktionaler Föderalismus", wo es nicht so sehr auf starre juristische Formen und Kompetenzen, sondern vielmehr auf die jeweils optimale Aufgabenerfüllung durch die verschiedenen Ebenen eines föderalistischen Systems im Interesse der Bürger ankommt. Die in diesem Zusammenhang entwickelten theoretischen Modelle sind insbesondere vor dem Hintergrund der aktuellen Diskussion über verfassungsrechtliche Reformen in Italien interessant, bei der der Gedanke einer stärkeren Föderalisierung im Mittelpunkt steht. Ein Ordnungskonzept, das gewissermaßen "Autonomie nach Maß" entsprechend den lokalen Erfordernissen und Erfahrungen ermöglicht, muß daher großes Interesse finden.

Die Grundfrage: Gleichheit oder Verschiedenheit der Autonomien

"Differenzierter Föderalismus" bedeutet, daß die einzelnen Glieder eines föderalistischen Systems - Gliederstaaten, Länder, Regionen o.ä. - sich in ihrer Rechtsstellung und in ihrem Wirkungsbereich (Kompetenzen) voneinander unterscheiden. Lange Zeit hat man angenommen, daß dies mit dem Wesen eines "echten" Bundesstaates unvereinbar sei, weil hier alle Gliedstaaten dieselbe Rechtsstellung haben müßten.

Dies ist aber theoretisch unrichtig und praktisch durch viele Gegenbeispiele widerlegt. Während nämlich die Staaten im Rahmen des Völkerrechts aufgrund ihrer Souveränität rechtlich - nicht faktisch - alle gleich sind, hängt es in einem föderalistischen System von der jeweiligen Verfassungsordnung ab, wie die Autonomie der einzelnen Glieder dieses Systems ausgestaltet ist. Vor allem das Konzept des Europäischen Regionalismus - das sich auch in der Organisation und in den Funktionen der Europäischen Union immer mehr durchsetzt - kann nur funktionieren, wenn es gelingt, die extrem unterschiedlich strukturierten Regionen der einzelnen europäischen Staaten zu einem System des "funktionellen Föderalismus" zu integrieren.

Subsidiarität und funktioneller Föderalismus

Der "funktionelle Föderalismus" legt weniger Wert auf formale staatsrechtliche Organisationsmerkmale und starre Kompetenzverteilungen zwischen den einzelnen Ebenen als vielmehr auf optimale und bürgernahe Aufgabenerfüllung durch kleinere und größere, jeweils demokratisch strukturierte, Gemeinschaften. Funktionell verstandener Föderalismus baut auf ein realpolitisch und ökonomisch ausgerichtetes Subsidiaritätsprinzip auf: Eine konsequent föderalistische Gliederung der öffentlichen und gesellschaftlichen Ordnung - von der Gemeinde über Region und Staat bis zur Europäischen Union, vom Staat über die Verbände bis zur "Nachbarschaft" und Familie - ist nur dann für den Bürger attraktiv, wenn ihm ein stufenweises Optimierungsgebot der Aufgabenerfüllung in Eigenverantwortung und Solidarität zugrundeliegt.

Das bedeutet, daß jede Ebene eines föderalistischen Systems in Eigenverantwortung gerade jene Aufgabe erfüllen soll, die sie besonders betrifft und die hier am besten besorgt werden kann. Gleichzeitig soll die nächsthöhere Stufe in Solidarität Hilfe leisten und Aufgaben übernehmen, welche die untere Stufe nicht erfüllen kann.

Nun gibt es zwar gewisse objektive Kriterien der Aufgabenzuweisung zu den einzelnen Ebenen föderalistischer Systeme, wie Landschaftsgebundenheit, kulturelle oder ethnische Eigenständigkeit einer Gruppe von Menschen, Bürgernähe der Aufgabenerfüllung, Effizienz und ökonomische Größengesetze ("economies of scale") u.a.. Alle diese Kriterien sind aber im Einzelfall nicht zwingend und unterliegen politischer Wertung.

Mitwirkung der "unteren Ebenen" oder "Föderalismusdilemma"

Daher ist es im Sinne des Subsidiaritätsprinzips besonders wichtig, daß die "unteren Ebenen" föderalistischer Systeme bei der Zuweisung von Kompetenzen an sie demokratisch mitbestimmen können, weil nur sie ihre eigenen Kapazitäten, politischen Präferenzen und besonderen Bedürfnisse richtig einschätzen und formulieren können. Eine Kompetenzverteilung "von oben" würde dagegen die Eigenverantwortung und die notwendigen Informationen von den "subsidiären" Aufgabenträgern ausschalten, zum "Föderalismusdilemma" oder "Zirkelschluß des Föderalismus" führen, der viele traditionelle Regionalstrukturen entwertet: Hier wird von oben herab definiert, was "autonom" - d.h. im eigenen Interesse und mit eigenen Kräften - besorgt werden soll.

Dies ist das Gegenteil von Föderalismus, nämlich eine Dezentralisation nach dem Prinzip des "benevolent despotism", heute also: eines technokratisch-aufgeklärten ("rationalistischen") Absolutismus. Dieses "Föderalismusdilemma" - das auf allen Stufen föderalistischer Systeme droht (insbesondere auch in der EU!) und die gegenwärtige Regionalstruktur Italiens weitgehend entwertet- kann man nur dadurch ausschalten, indem die Aufgabenformulierung und die Zuordnung einer öffentlichen Aufgabe zu den einzelnen Ebenen in einem gemeinsamen politischen Prozeß erfolgt.

Da es heute kaum mehr eine öffentliche Aufgabe gibt, die von einer Ebene alleine bewältigt werden könnte, wird die Kompetenzverteilung im "funktionellen Föderalismus" zu einem kombinierten System von selbständiger Aufgabenerfüllung und von eigenständiger Mitwirkung (Partizipation) an übergeordneten Regelungs-, Planungs- und Entscheidungsprozessen.

Die Konsequenz: "Autonomie nach Maß"

Ein solches polit-ökonomisches Verständnis des Subsidiaritätsprinzips führt aber notwendigerweise zur Differenzierung der Autonomien und Aufgabenzuordnung in föderalistischen Systemen: Nicht einheitliche und abstrakte Kriterien einer längst überholten historischen Kompetenzzuweisung "von oben" können demokratische Eigenverantwortung und optimale Aufgabenerfüllung autonomer Gemeinschaften begründen, sondern ein präzise nach ihren jeweils besonderen Bedürfnissen und ihrer besonderen Verwaltungskraft und Leistungsfähigkeit abgestimmter und damit auch: "dynamischer" (d.h. entwicklungsfähiger) Wirkungsbereich! "Föderalistisch" ist eine solche Ordnung freilich erst dann, wenn dieser autonome Wirkungsbereich nicht einseitig von oben her festgesetzt, sondern in einem kooperativen Verfahren gemeinsam mit der übergeordneten Ebene formuliert wird.

Prof. Dr. Peter Pernthaler, Leiter des Fachbereiches "Minderheiten und regionale Autonomien"

Literatur:

• Brennan G./Buchanan J.M., The power to tax, Cambridge 1980;
• Große-Hüttmann M., Das Subsidiaritätsprinzip in der EU, Tübingen 1996;
• Hrbek R./Weyand S., Das Europa der Regionen, München 1994;
• Millon-Delsol, L'etat subsidiaire, Paris 1992;
• Mittendorfer R., Wirtschafts- und Währungsunion und Föderalismus, Wien-New York 1994;
• Pernthaler P., Der differenzierte Bundesstaat, Wien 1992;
• Saladin P., Wozu noch Staaten?, Bern/München/Wien. ·

Abstract :
Il federalismo differenziato

Il concetto di federalismo differenziato o asimmetrico si va sempre più affermando nella moderna dottrina costituzionale. Esso sta ad indicare la possibilità di una differenziazione di carattere competenziale tra le entità che costituiscono una Federazione, siano essi Länder o Stati, Cantoni o Province. Questi possono dunque autonomamente scegliere, nel quadro generale stabilito dalla Costituzione federale, se esercitare determinate competenze (con i relativi oneri) o se lasciarle alla Federazione. Dunque, in parole semplici, essi possono scegliere per una autonomia più o meno forte a seconda delle rispettive esigenze e capacità. La dottrina costituzionale ha a lungo ritenuto che il concetto di federalismo asimmetrico fosse inconciliabile con un'organizzazione federale in senso proprio, nella quale agli stati membri doveva ritenersi riconosciuta la medesima posizione giuridica. Con l'attenuarsi dell'importanza del concetto di sovranità anche questa pregiudiziale sembra venuta meno, al punto che interessa non solo Stati formalmente federali, ma anche ordinamenti a carattere più propriamente regionale. La complessità delle implicazioni di questo concetto è sempre più al centro dell'indagine della dottrina moderna.