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11) Fiscal Federalism and responsibility from a comparative perspective: translating a financial principle into practice through legal instruments (PhD-project)

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Federalismo fiscale e responsabilizzazione: declinazione giuridica comparata di un principio politico-finanziario? (dottorato di ricerca)
Descrizione dettagliata

Negli ordinamenti contemporanei si registra un processo che – attraverso il progressivo superamento dell’accentramento della funzione pubblica in un unico ente – porta ad un modello caratterizzato dalla “diffusione” della responsabilità politica. Questa tendenza trova la propria ragion d’essere nella crisi della sovranità statale, da cui emerge la sostanziale inadeguatezza della “dimensione nazionale”, la quale da un lato è troppo ampia per rispondere alle esigenze che emergono dai territori e, dall’altro, è troppo ridotta per far fronte alla complessità crescente dei “processi economici”, che si traducono in problemi comuni le cui soluzioni trascendono sempre più le frontiere degli stati. Ciò è riconducibile all’operare congiunto di diversi fattori legati ai processi di globalizzazione ed alla rivoluzione informatica. Peraltro l’accelerazione dei processi di cambiamento insieme alla necessità di garantire la legittimazione democratica e la trasparenza delle decisioni pubbliche spingono i cittadini a pretendere una maggiore responsabilizzazione dei decisori pubblici.

Questo quadro evolutivo impone evidentemente un ripensamento dell’assetto della finanza pubblica degli ordinamenti composti. Da un lato le decisioni di natura economica e finanziaria assumono una portata globale e richiedono per questo soluzioni comuni. Dall’altro un numero crescente di Paesi è stato attraversato negli ultimi trent’anni da processi di decentralizzazione o - più in generale - da riforme o progetti di riforma, che hanno avuto ad oggetto l’organizzazione territoriale del potere e, con essa, sono andati ad incidere sulla distribuzione delle responsabilità di spesa, richiedendo nuove soluzioni anche sul fronte del riparto delle responsabilità di entrata.

Rispetto alle metamorfosi da ultimo rappresentate assumono un rilievo crescente alcuni dogmi che accomunano tutti gli ordinamenti composti, registrando tuttavia forme ed intensità differenti da caso a caso: in primo luogo, la convinzione politica che la decentralizzazione possa portare ad una maggiore responsabilizzazione dei leader politici nei confronti dell’elettorato, così rafforzandone la legittimazione democratica; in secondo luogo, la diffusione di teorie economiche che prospettano un miglioramento sia dell’efficienza del sistema sia del benessere dei propri cittadini quale risultato di un’adeguata decentralizzazione. Peraltro, la necessità di una responsabilizzazione politico-finanziaria degli enti territoriali è conseguenza imprescindibile dei limiti imposti dagli strumenti della governance economica europea alla potestà di bilancio degli Stati, nonché della costituzionalizzazione del principio di pareggio del bilancio. Nonostante ciò, per ragioni economiche, sociali e politiche difficilmente essa può trovare declinazione nel riconoscimento del libero esercizio della potestà di istituire tributi propri da parte degli enti territoriali, essendo a priori da escludere la possibilità che co-esistano all’interno di un unico ordinamento sistemi tributari separati.

Alla luce di questo contesto emerge - su un piano giuridico - l’importanza di concentrarsi su strumenti e procedure di riparto delle entrate tra i diversi i livelli di governo, per ricostruire il margine di autonomia decisionale che questi sono in grado di garantire agli enti territoriali nel determinare almeno in parte le risorse finanziarie a loro disposizione.

Il progetto di ricerca approfondisce la tematica in prospettiva giuridico-comparata, con lo scopo ultimo di individuare le soluzioni giuridiche approntate dai diversi ordinamenti per far fronte ad un problema comune e al contempo di sviluppare un metodo di misurazione del diritto capace di stimare il grado di responsabilizzazione insito in ciascun sistema alla luce del quadro giuridico vigente e del suo funzionamento.

Per addivenire ad un tale risultato è stata svolta - in via propedeutica - un’analisi dettagliata degli ordinamenti finanziari rispettivamente di Länder e Comunità autonome di regime comune, al fine di selezionare, analizzare e classificare gli strumenti giuridici che permettono di trasporre il principio dal piano politico-teorico a quello giuridico-operativo (c.d. functional approach). Successivamente è stato elaborato un metodo per la misurazione del grado di responsabilizzazione che i diversi strumenti giuridici riescono a conferire in capo al livello di governo intermedio. A tal fine la lettura del quadro giuridico è stata integrata da una valutazione del funzionamento dei diversi sistemi, coniugando così una duplice misurazione del grado di responsabilizzazione: di quello conferito “in potenza” dal ordinamento giuridico vigente e di quello “in atto” legato al funzionamento del sistema.

Il metodo proposto in parte riprende la tassonomia dell’autonomia tributaria sviluppata dall’OECD e in parte se ne discosta, per sviluppare uno strumento di misurazione che sia funzionale alle esigenze della comparazione giuridica, nonché alle specifiche finalità perseguite dall’analisi. Rispetto a queste ultime si evidenzia in particolare il proposito di addivenire ad una misurazione che vada oltre una stima del livello di autonomia riconosciuto “in potenza” al livello di governo intermedio, fotografando quindi non solo la portata dell’autonomia finanziaria quale garantita dal quadro normativo vigente, ma anche – nei limiti del possibile - la resa degli strumenti nella pratica giuridica e quindi l’uso che gli enti intermedi hanno fatto dei diversi poteri di cui sono assegnatari. Tale ultimo aspetto risulta particolarmente interessante rispetto all’oggetto di analisi, poiché gli ordinamenti finanziari costituiscono uno dei settori del diritto in cui si fa più evidente il divario tra diritto scritto e diritto come interpretato e, soprattutto, applicato nella prassi, in forza di una significativa contaminazione tra disposizioni legislative, eventi politici e le cd. leggi dell’economia.

Inoltre per offrire una valutazione il più oggettiva possibile e rendere così lo strumento applicabile oltre i casi analizzati, si optato per l’elaborazione di criteri di misurazione del diritto ancorati al dato procedurale, ovvero che prendono in considerazione come e da chi vengono prese le decisioni in materia. In questo modo sia i criteri che il metodo possono venire applicati all’analisi di tutti gli ordinamenti composti, dei diversi livelli di governo e – all’interno di questi - dei diversi enti, e possono quindi rappresentare uno strumento utile sia per facilitare l’analisi giuridica comparata, sia per le pubbliche amministrazioni. Queste ultime potrebbero infatti utilizzare questo strumento di misurazione per stimare il grado di responsabilizzazione dei diversi enti territoriali ricompresi nel proprio territorio di riferimento, valutando per relazione la resa delle regole giuridiche su un piano pratico-operativo.

Partendo dallo studio è stato elaborato un paper in lingua inglese dal titolo "Financial constitutions and responsibility at the margin: from legal framework to practice". Il paper ha ricevuto il Premio IFÖ 2016 conferito annualmente dall'IFÖ di Innsbruck e dalla Konferenz der österreichischen Landtagspräsidenten per ricerche sul federalismo e regionalismo. Un altro paper dal titolo "Financial constitutions and responsibility at the margin: from legal framework to practice" ha ricevetuo il premio Ronald Watts Young Researcher Award 2016, bandito dalla International Association of Centres for Federal Studies (IACFS).

I risultati dello studio verranno presentati in un volume dal titolo "Federalismo fiscale e responsabilizzazione politico-finanziaria. Comparazione giuridica ed esercizi di misurazione del diritto", che sarà pubblicato in lingua italiana nella collana ESI dell'Università di Verona, in collaborazione con Eurac Research.

Il progetto si chiuderà alla fine del 2017.


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