Interview

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Il federalismo è un vantaggio per combattere la pandemia?

Francesco Palermo e Carolin Zwilling confrontano le esperienze di Italia e Germania.

In Germania, stato federale, i Länder hanno deciso di affidare alla cancelliera Angela Merkel la guida delle iniziative anti-pandemia. Le regioni italiane invece sono state praticamente esautorate dall’alto attraverso decreti legislativi e atti amministrativi.

© Michele Tantussi/Reuter/Contrasto

22 March 2021

Il tema è dibattuto tra chi è del settore: come hanno reagito i diversi sistemi costituzionali alla prova della pandemia? Anche Francesco Palermo e Carolin Zwilling sono coinvolti nella discussione. In questa intervista parlano delle opportunità che non sono state sfruttate in Germania, del centralismo italiano che sta prendendo forza, e di come il federalismo può salvare la vita.

Quando l'Europa ha dovuto affrontare la pandemia nella primavera del 2020, Italia e Germania hanno reagito in modo molto diverso?

Francesco Palermo: Nei fatti, le differenze non sono state grandi. In entrambi i paesi, nella prima fase di impreparazione generale, il governo centrale ha comprensibilmente preso in mano le redini, sostenuto dall’Istituto Robert Koch in Germania e del Comitato tecnico scientifico in Italia. La procedura, invece, è stata molto diversa. Prima di tutto, in Germania non è stato dichiarato lo stato di emergenza. Inoltre i poteri dei Länder non sono stati messi in discussione; sono stati loro a decidere di delegare responsabilità al governo federale. In Italia, invece, le regioni sono state praticamente esautorate dall’alto attraverso decreti legislativi e atti amministrativi (i famosi DPCM). Questa è una differenza significativa. Anche se bisogna dire che tutte le regioni sono state al gioco; l’Alto Adige ha rotto i ranghi per primo con la legge provinciale di maggio.

Nella Germania di inizio pandemia una riflessione ricorrente nel dibattito pubblico era: poiché nessuno sa ancora cosa funzioni meglio in questa situazione, può anche essere utile che i Länder provino diversi modi.

Palermo: In generale, in Germania, i vantaggi di un sistema federale che permette soluzioni flessibili e differenziazioni regionali non sono stati messi in discussione; solo nella seconda fase ci sono state alcune critiche al “patchwork” delle normative. In Italia, invece, i media hanno immediatamente aperto il dibattito sul senso di avere 21 diversi sistemi sanitari regionali – e di solito concludevano che “no, non aveva senso”, “era impensabile”, e così via. Così, in Italia la maggioranza era piuttosto contraria a soluzioni differenziate, anche se paradossalmente il virus si è diffuso in modo molto diverso da regione a regione nella prima fase.

Carolin Zwilling: Un aspetto criticato in Germania è la mancanza di trasparenza con cui vengono prese le decisioni, perché la Conferenza dei presidenti dei Länder, la sede in cui i capi di governo regionali incontrano la cancelliera, si svolge a porte chiuse. E, come in Italia, si è anche osservato uno spostamento verso l'esecutivo: i parlamenti, anche a livello regionale, non hanno avuto un ruolo importante.

Cosa c’era di diverso nella seconda ondata?

Zwilling: In Italia è aumentato il coinvolgimento delle regioni, almeno nella misura in cui le informazioni circolavano e le persone comunicavano. Questo non significa che abbiano una reale competenza di codecisione; questo non è previsto in Italia: nella Conferenza Stato-Regioni, che riunisce stato, regioni e province autonome, le rappresentanze non parlano tra loro su un piano di parità, e le regioni non hanno poteri di veto. Il governo centrale ha deciso anche sul sistema di gestione della pandemia “a semafori” introdotto in autunno. Quando la Lombardia ha cercato di resistere alla classificazione dei colori, non è andata molto lontano.

Palermo: Infatti, nella forma non è cambiato nulla ma nella sostanza sì: le riunioni della Conferenza Stato-Regioni, quasi sospese durante il panico iniziale, sono tornate a tenersi regolarmente, le linee strategiche vengono discusse e le regioni hanno la possibilità di influenzare le decisioni, se non dal punto di vista normativo, almeno politicamente. Si tratta in realtà di un paradosso: quando la situazione nelle diverse regioni era molto diversa, si imponevano misure uniformi per tutte, ma da quando la situazione delle infezioni è molto più uniforme, si permettono soluzioni su misura per ogni regione.

Zwilling: La Germania sembrava molto più centralizzata nella seconda ondata di quanto non sia in realtà, perché i Länder hanno preso decisioni comuni su tutto. Si sarebbe potuto innescare un processo concorrenziale: chi sta facendo meglio contro la pandemia? Le soluzioni che hanno funzionato particolarmente bene avrebbero potuto essere adottate come esempio istruttivo. Non è quello che è successo. Si è scelta l’uniformità, anche semplicemente per ragioni di efficienza: in Germania non sarebbe stato possibile fermare i cittadini e le cittadine ai confini tra i Länder, così come è stato fatto in Italia con la chiusura delle regioni; avrebbe provocato una piccola rivolta. Quindi anche il fattore culturale associato al sistema federale gioca un ruolo importante, specialmente quando si tratta di qualcosa di personale come la salute.

Secondo voi, cosa funziona meglio in queste crisi: i sistemi federali o uno stato centrale forte?

Zwilling: Di nuovo, dobbiamo distinguere tra teoria e pratica: in teoria, penso che il federalismo sarebbe vantaggioso, ma la questione è se si utilizzano effettivamente le sue possibilità. Cosa che, abbiamo visto, non è stata fatta in Germania. Nemmeno in Svizzera, tra l'altro: lì il governo centrale ha lasciato ai cantoni il compito di decidere come combattere la pandemia, ma questi non ne hanno colto l’opportunità, e il risultato è stata una seconda ondata molto più estrema.

Palermo: In sintesi, presenterei il grande vantaggio dei sistemi federali in questo modo: c’è una possibilità di scelta. Negli stati federali si può scegliere quanto centralizzare e si può modulare. Qui sta l’opportunità. Perché può essere che il governo centrale si muova meglio dei territori, ma può anche essere il contrario. Prendiamo l’esempio degli Stati Uniti, o del Brasile: grazie al sistema federale, molte vite sono state salvate in questa pandemia perché gli stati non hanno seguito l’esempio del governo centrale e hanno introdotto l’obbligo delle mascherine.
Naturalmente, nessuna regione può combattere una pandemia da sola; nemmeno gli stati possono farlo da soli, non è questo il punto. Il problema è come arrivare a soluzioni su misura. E in Italia, in particolare, è stato dimostrato che gli effetti di una pandemia possono variare molto da regione a regione.

Quindi l’esperienza di Covid-19 in Italia potrebbe promuovere il regionalismo?

Palermo: Temo che la tendenza vada nella direzione opposta. La maggioranza – in politica come nella dottrina – è molto favorevole a togliere le competenze sanitarie alle regioni, o almeno a ridurle fortemente. Solo un esempio: quando la Corte costituzionale ha recentemente dichiarato incostituzionale la legge regionale della Valle d'Aosta sul controllo della pandemia, motivando che spetta allo stato e non alle regioni determinare le misure necessarie, il gruppo Whatsapp dei costituzionalisti italiani è esploso in giubilo: “finalmente la fine delle assurdità regionali”. Tra queste persone ce n’erano anche alcune residenti in regioni che hanno gestito molto bene la pandemia …

AUTORE

Barbara Baumgartner

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