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"Giù le mani dalla Costituzione",manifestazione contro le misure anti Covid-19 prese dal governo tedesco nel novembre 2020, Berlino

© Reuters | Fabrizio Bensch

magazine_ Interview

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Come rendere la democrazia resistente alle crisi

Cosa possono imparare gli stati dall’emergenza Covid-19?

by Barbara Baumgartner

Sotto la pressione della pandemia, i diritti fondamentali sono stati limitati, i parlamenti non si sono riuniti, i decreti hanno sostituito il dibattito. Cosa ha significato tutto questo per la legittimità democratica? E soprattutto: quali lezioni per le crisi future si possono trarre da questa esperienza? Per rispondere a questa domanda, un ampio progetto di ricerca europeo analizza le reazioni alla crisi in 31 stati. A guidarlo sono il costituzionalista italiano Francesco Palermo e la sua collega svizzera Eva Maria Belser.

Le misure prese nel suo paese – e il modo in cui sono state attuate – l’hanno fatta sentire a volte a disagio?

Francesco Palermo: Un po’ di disagio c’è stato, sì. Quando si limitano i diritti fondamentali, è sempre problematico dal punto di vista costituzionale. Non che non debba accadere, a volte deve accadere. Ciò che conta è il modo in cui queste restrizioni vengono attuate. Nel caso della pandemia, è emerso che la maggior parte degli ordinamenti giuridici non prevedeva i meccanismi giusti per farlo. Le norme esistenti, ad esempio in Italia nella legge sulla protezione civile, sono pensate per emergenze a breve termine, per disastri come valanghe, terremoti, alluvioni e simili. Uno stato di crisi così esteso e a lungo termine come quello della pandemia non è facile da gestire con questi strumenti, per cui era inevitabile un po' di creatività. Fortunatamente, ha funzionato in una certa misura, almeno in Europa e nei paesi democratici. Ma ora la domanda centrale è: cosa faremo in futuro in situazioni simili? Penso soprattutto ai cambiamenti climatici, ma anche alle guerre o alle crisi energetiche.

Eva Maria Belser: All’inizio della crisi, la reazione dello stato per me è stata per me uno shock notevole. Ho sempre insegnato il diritto dell’emergenza anche all’università, ma più che altro per completezza del programma. All’improvviso tutti questi meccanismi sono stati utilizzati davvero, e per un po’ è sembrato che ciò che a me – e alla Costituzione – sta profondamente a cuore non valesse più: democrazia, diritti fondamentali e umani, federalismo, stato di diritto. Dopo questa drastica esperienza, stiamo quindi esaminando come hanno reagito i singoli stati e cosa possiamo imparare da questo; ogni stato per sé, ma anche ognuno dagli altri.

State analizzando la reazione alla crisi in 31 stati: ci sono state grandi differenze?

Belser: Sì. Le differenze sono enormi già in termini di norme costituzionali e legislative, e anche le reazioni sono state diverse. Inoltre, c'è stata una dinamica comune: all’inizio l’approccio era molto centralizzato, ma poi è stato immediatamente corretto. E c’era una divergenza tra la situazione giuridica e la prassi: anche negli stati formalmente molto centralizzati, le città e i comuni risolvevano i problemi a livello locale. Forse la distinzione tra stati federali e stati unitari gioca un ruolo meno decisivo nelle reazioni rispetto a quanto crediamo. Anche gli stati unitari si sono improvvisamente decentralizzati, utilizzando zone e sistemi a semaforo per cercare di applicare gli strumenti emergenziali in modo quasi personalizzato solo nei territori più colpiti.

“Anche una soluzione ragionevole, se dettata dall’alto, difficilmente sarà accettata nella stessa misura di una decisione presa a livello locale.”

Francesco Palermo

Palermo: Un esempio è la Francia, che è molto centralizzata dal punto di vista costituzionale, ma ha attuato una decentralizzazione durante la pandemia in modo che le regioni e i dipartimenti potessero emanare ordinanze diverse. In paesi molto decentrati, invece, come la Svizzera o il Belgio, dove in tempi normali non c’è sempre una cultura della fiducia tra il governo centrale o le regioni e le comunità, i diversi livelli sono stati molto disponibili a collaborare nella situazione di emergenza.

Belser: Forse stiamo anche scoprendo cause diverse alla base delle diverse reazioni: le dimensioni, ad esempio. Il fatto che l’Australia sia stata più federale che mai durante la crisi e abbia perfino chiuso i confini subnazionali ha probabilmente a che fare anche con la vastità del paese che ha reso possibile prendere questa decisione. Mentre Belgio e Svizzera potrebbero aver reagito in modo così centralizzato perché sono stati piccoli e interconnessi.

Quindi la forma di governo non è stata davvero rilevante per la risposta alla crisi?

Palermo: In un aspetto importante la struttura degli stati ha giocato un ruolo decisivo: nel modo in cui sono state prese le decisioni. Si è trattato di una decisione a livello locale o regionale, oppure centrale? In Francia, come in Italia, è stato chiaramente lo stato centrale a decidere ciò che le regioni o i comuni potevano fare; al contrario, in Germania, ad esempio, i Länder e il governo federale hanno deciso congiuntamente che lo stato centrale dovesse assumere determinati poteri. La direzione in cui si esercita il potere fa una grande differenza: anche una soluzione ragionevole, se dettata dall’alto, difficilmente sarà accettata nella stessa misura di una decisione presa a livello locale, che poi magari delega sensatamente i poteri al governo centrale.

Belser: Questo è il punto centrale: in fondo, non stiamo esaminando solo le varie risposte alla crisi e la loro efficienza, ma soprattutto la legittimità democratica delle decisioni.

Come si misura questa legittimità democratica?

Palermo: Attraverso una serie di indicatori. Si tratta di criteri come i diritti di partecipazione della popolazione in generale e di quella interessata, l’inclusione delle minoranze, la sostenibilità economica. Anche la fiducia nelle istituzioni è uno degli aspetti; i colleghi di Anversa stanno indagando questo tema. Alla fine vedremo quanti di questi indicatori erano presenti nei vari casi e in che misura.

“Uno stato unitario non può imporre restrizioni ai diritti fondamentali – ad esempio la chiusura delle scuole – per l’intero paese, se la situazione di emergenza è limitata solo ad alcune regioni.”

Eva Maria Belser

Belser: Poiché i principi della democrazia, del federalismo e dei diritti umani sono strettamente correlati, credo che spesso si arrivi a questioni simili partendo da considerazioni diverse. Prendiamo la sussidiarietà, cioè la regola di prendere decisioni al livello più basso possibile. Un principio federale, si direbbe, ma abbiamo notato che è anche un principio legato ai diritti umani quello di ridurre le restrizioni al minimo, allo stretto necessario, non solo in termini di severità delle misure, ma anche in termini di applicazione territoriale. Quindi anche uno stato unitario non può imporre restrizioni ai diritti fondamentali – ad esempio la chiusura delle scuole – per l’intero paese, se la situazione di emergenza è limitata solo ad alcune regioni.

L’obiezione alle regole su misura per territori diversi è stata spesso: tre regole diverse nell’arco di 200 chilometri, non è una cosa che la gente può capire.

Palermo: Naturalmente non ha senso che ogni comune adotti le proprie regole, così come non ha senso che uno stato stabilisca tutto in modo uniforme per l’intero territorio nazionale. Ciò che conta è l’interazione tra i diversi livelli decisionali; la cosa interessante è il modo in cui si accordano e si coordinano, non solo perché pensano che sia sensato, ma anche perché ci sono procedure che lo regolano.

Belser: Trovo interessante anche il fatto che la nostra tolleranza per la diversità sembra diminuire. Tutti possiamo pensare a norme in cui la diversificazione è assurda e si richiede uniformità, come l’obbligo di indossare maschere sui treni svizzeri. Un treno da Ginevra a Zurigo cambia territorio cantonale ogni pochi minuti, quindi le mascherine dovrebbero andare su e giù per tutto il tempo... . Naturalmente questo non ha senso. Ma spesso si è data troppa importanza a questi esempi, credo, e si è detto troppo frettolosamente che le differenziazioni sono inefficienti o ridicole. Fondamentalmente, la diversità era positiva perché permetteva di adottare misure personalizzate. Infine, ma non meno importante, è stata una benedizione per la ricerca: era l’unico modo per scoprire quanto efficacemente le mascherine proteggessero o dove il rischio di infezione fosse particolarmente elevato. Con misure uniche per tutti, la probabilità di errore sarebbe stata molto più alta e la capacità di apprendimento molto più bassa.

Palermo: Il federalismo è un laboratorio. Quando tutti hanno qualcosa da decidere, è ovviamente possibile che qualcuno prenda una decisione sbagliata; ma molto più spesso le buone soluzioni vengono copiate da altri e si diffondono.

“Anche la crisi climatica sarà una sfida per soppesare i diritti fondamentali gli uni rispetto agli altri. Quale sistema, quali procedure utilizzare?“

Francesco Palermo

Uno dei temi del dibattito pubblico è stato spesso la proporzionalità delle misure.

Belser: Un principio fondamentale dello stato di diritto è che i diritti fondamentali e umani possono essere compressi solo in parte e con molte condizioni. Durante la pandemia, questo è stato particolarmente difficile perché è stata colpita contemporaneamente un’ampia gamma di diritti fondamentali: libertà di riunione, privacy, diritto alla vita e alla salute... sono questioni molto difficili da valutare anche in situazioni normali. Ma in situazioni normali abbiamo sistemi democratici e di suddivisione del potere che cercano di evitare che le cose vadano male o che vengano imposte restrizioni sproporzionate. Normalmente deve esserci una base giuridica e abbiamo tribunali che controllano la proporzionalità anche dopo l’opera del legislatore. Ma questi meccanismi falliscono quando le ordinanze Covid-19 vengono emesse quasi quotidianamente. Dobbiamo quindi pensare a come migliorare la capacità delle nostre istituzioni e dei nostri processi di funzionare sotto pressione, temporale ma anche legata ad altre sollecitazioni.

Palermo: In Italia, ad esempio, la Corte costituzionale è stata praticamente esclusa per due anni, perché le misure sono state prese a livello amministrativo, e la Corte costituzionale non è competente per questo. È problematico quando l’organo che dovrebbe, tra le altre cose, controllare la proporzionalità in uno stato di diritto viene di fatto estromesso. I principi fondamentali dello stato di diritto, come la separazione dei poteri e il controllo giurisdizionale, possono esistere solo insieme; non si può semplicemente spegnere uno dei due. Dobbiamo quindi vedere come il sistema possa essere mantenuto in situazioni eccezionali e come gli strumenti possano essere adattati meglio alla situazione.

Lei ha citato il cambiamento climatico come una sfida chiave per cui trarre insegnamento dalla pandemia: quali sono i parallelismi?

Palermo: Anche la crisi climatica sarà una sfida per soppesare i diritti fondamentali gli uni rispetto agli altri. Facciamo un esempio esagerato: diciamo che stiamo pensando di vietare lo sci perché è ecologicamente insostenibile. Da una parte c’è il diritto all’iniziativa economica, il diritto a praticare sport, ma dall’altra c’è la tutela dell’ambiente. Quale sistema, quali procedure utilizzare? Sono praticamente gli stessi problemi della pandemia. Ma dovremmo essere più preparati, e anche giuridicamente attrezzati.

“Le crisi sono i tempi dell’esecutivo”, si dice. Dobbiamo allontanarci da questo principio. Non possiamo mettere tutto nelle mani di poche persone e sperare che ci guidino attraverso la crisi.

Eva Maria Belser

Belser: In effetti, dopo decenni relativamente tranquilli nella parte del mondo in cui viviamo, lo stato di crisi sembra purtroppo diventare la normalità: il clima, l’Ucraina... È questo che rende il nostro progetto così rilevante ora. Certo, ogni crisi ha le sue dinamiche, la crisi climatica metterà certamente in luce altre debolezze del nostro sistema rispetto alla pandemia. Ma ci sono anche dei parallelismi e possiamo imparare dalla pandemia per le crisi future, soprattutto nel campo del diritto costituzionale e dell’organizzazione dove i vecchi concetti si basano sul principio: “quando le cose vanno male, il governo si sposta al centro”. Le crisi sono i tempi dell’esecutivo, si dice. Dobbiamo allontanarci da questo principio. Anche i parlamenti devono essere in grado di mettersi in modalità di crisi, anche i tribunali devono essere in grado di funzionare in condizioni emergenziali. Non possiamo mettere tutto nelle mani di poche persone e sperare che ci guidino attraverso la crisi.

Quindi la concentrazione del potere era uno degli aspetti problematici?

Belser: Assolutamente. In Svizzera, all’inizio della crisi, si è assistito a una centralizzazione mai vista prima, sia a livello orizzontale, con un indebolimento del parlamento e dei tribunali, sia a livello verticale, con un indebolimento delle autorità locali e dei cantoni. Nemmeno durante le due guerre mondiali il potere era così concentrato nelle mani dell’esecutivo nazionale.

“Quello che sicuramente non ha funzionato bene in Italia è stato il dibattito sul federalismo.”

Francesco Palermo

Quali altre debolezze ha messo in luce la pandemia nei vostri paesi?

Belser: In Svizzera, abbiamo notato che le competenze concorrenti non funzionano molto bene. Si sono verificati quelli che chiamiamo “conflitti negativi di competenza” tra il governo federale e i cantoni: entrambi sarebbero di fatto responsabili, ma nessuno dei due vuole agire perché chi decide di prendere provvedimenti si espone naturalmente alle critiche, oltre che alle pressioni per fornire ammortizzatori economici. Quindi entrambi i livelli sperano che l’altro prenda misure e le paghi. Ma sono emerse anche alcune gravi carenze in singoli settori, ad esempio in quello dell’elaborazione dei dati. È stato scioccante notare quanto tempo ci sia voluto per avere dati più o meno affidabili sulle infezioni, sui risultati dei test o persino sui posti letto disponibili negli ospedali.

Palermo: Quello che sicuramente non ha funzionato bene in Italia è stato il dibattito sul federalismo. Essendoci una cultura federalista molto limitata, la prima reazione è stata: per carità, 21 sistemi sanitari regionali, non ha senso... . Un dibattito ragionevole e non emotivo è molto più difficile qui che in Svizzera; se l’editoriale di un giornale importante demonizza il federalismo viene ripreso in parlamento e l’atmosfera diventa negativa. Ma poiché l’Italia, soprattutto nella prima fase, è stata colpita in modo estremamente diverso dal punto di vista territoriale, non si poteva negare che anche la soluzione dovesse essere diversa per territorio, con la necessità di un coordinamento. E qui è diventato chiaro che i meccanismi di coordinamento devono essere migliorati.

“Se crediamo nella democrazia e nel federalismo, questa è la sfida: deve funzionare anche quando lo stress colpisce il sistema.”

Eva Maria Belser

Alla fine del progetto di ricerca produrrete delle raccomandazioni: sono già emersi alcuni punti chiave?

Palermo: In sintesi, direi proprio un migliore coordinamento. Questo non vale solo per l’Italia. Il diritto è ordine, in definitiva. Quindi come si fa a gestire una situazione in cui l’ordine è disturbato? Abbiamo bisogno di meccanismi migliori, non solo di natura giuridica, in modo che il coordinamento funzioni in modo migliore, non per schiacciare la diversità.

Belser: Credo che nella maggior parte dei paesi non abbia avuto successo l’idea di dover fare tutto in modo diverso in caso di crisi. Lo abbiamo visto in Svizzera: responsabili del sistema sanitario sarebbero i cantoni, invece è subentrato il governo federale; ma il know-how a livello federale è completamente diverso, sono persone che lavorano in ufficio, non gestiscono gli ospedali. Questo significa che è nell’interesse di tutti se chi ha determinate competenze in tempi normali le mette in campo anche in situazioni di crisi. L’obiettivo dovrebbe quindi essere che ogni attore possa agire nel modo più normale possibile anche in caso di crisi e possa fare ciò che fa normalmente (e che quindi sa fare meglio). Quando i nervi sono a fior di pelle bisognerebbe spostare e reinventare il meno possibile. Altrimenti si perdono molta esperienza e know-how. In situazioni di catastrofe come un terremoto, qualcuno deve essere in grado di avviare immediatamente tutte le misure premendo, per così dire, un pulsante. Ma crisi come quella del cambiamento climatico ci impegneranno per anni o decenni, e credo che l’appello a un uomo o una donna forti sia del tutto fuori luogo. Quindi, se crediamo nella democrazia e nel federalismo, questa è la sfida: deve funzionare anche quando lo stress colpisce il sistema.

Il progetto


LEGITIMULT (Legitimate crisis governance in multilevel systems) analizza i legami tra la governance multilivello e la gestione della crisi in seguito alla pandemia da Covid-19. L’obiettivo è sviluppare un modello legittimo di governance delle crisi. A tal fine, undici partner studieranno l’impatto delle misure contro il Covid-19 sulla governance democratica in 31 democrazie europee (UE-27, Svizzera, Norvegia, Islanda e Regno Unito). Il progetto è finanziato dall’Unione Europea nell’ambito del programma Horizon Europe e coordinato da Eurac Research. https://legitimult.eu/

Eva Maria Belser

Eva Maria Belser è professoressa ordinaria di diritto costituzionale e amministrativo all’Università di Friburgo (CH) e titolare di una cattedra UNESCO in diritti umani e democrazia. Insegna e pubblica in diversi campi: diritto costituzionale svizzero e comparato, federalismo, decentramento e globalizzazione, diritti umani, minoranze e democrazia, nonché costituzionalismo e risoluzione dei conflitti. Svolge regolarmente incarichi come esperta svizzera in progetti di cooperazione e consulenza internazionale. È stata membro della task force scientifica nazionale Covid-19.

Francesco Palermo

Francesco Palermo, costituzionalista, è professore ordinario di diritto costituzionale comparato all’Università di Verona e direttore dell’Istituto di studi federali di Eurac Research. Ha insegnato in diverse università europee e americane, ha lavorato per l’OSCE, il Consiglio d’Europa e l’Unione europea, soprattutto in tema di autonomia, diritti fondamentali e diritti delle minoranze. Attualmente è vicepresidente dell’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali e consulente costituzionale del Congresso dei poteri locali e regionali del Consiglio d'Europa.

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