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Demonstration gegen die Corona-Maßnahmen der deutschen Bundesregierung im November 2020, Berlin

© Reuters | Fabrizio Bensch

magazine_ Interview

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Demokratie krisenfest machen

Was können Staaten aus der Covid-19 Notsituation lernen?

by Barbara Baumgartner

Unter dem Druck der Pandemie wurden Grundrechte eingeschränkt, Parlamente traten nicht zusammen, Verfügungen ersetzten das Ringen um Konsens. Was bedeutete all dies für die demokratische Legitimität? Und vor allem: Welche Lehren für zukünftige Krisen kann man aus der Erfahrung ziehen? Um darauf zu antworten, analysiert ein großes europäisches Forschungsprojekt die Krisenreaktionen von 31 Staaten. Der italienische Verfassungsrechtler Francesco Palermo und die Schweizer Staatsrechtlerin Eva Maria Belser sind daran führend beteiligt.

Haben die Maßnahmen in Ihrem eigenen Land – und wie sie erlassen wurden – bei Ihnen manchmal Unbehagen ausgelöst?

Francesco Palermo: Ein wenig Unbehagen war da, ja. Wenn Grundrechte eingeschränkt werden, ist das verfassungsrechtlich gesehen immer problematisch. Nicht, dass das nicht passieren darf – manchmal muss es passieren. Entscheidend ist, wie diese Einschränkungen erfolgen. Im Fall der Pandemie hat sich gezeigt, dass die meisten Rechtsordnungen dafür nicht die richtigen Mechanismen vorsahen. Die vorhandenen Regelungen, in Italien beispielsweise im Gesetz über den Zivilschutz, sind auf kurzfristige Notlagen zugeschnitten, auf Katastrophen wie Lawinen, Erdbeben, Überschwemmungen und ähnliches. Ein so langfristiger und umfassender Krisenzustand wie die Pandemie es war, ist mit diesen Instrumenten nicht so leicht zu handhaben – eine gewisse Kreativität war also unvermeidlich. Glücklicherweise hat es einigermaßen geklappt, wenigstens in Europa und in den demokratischen Ländern. Doch jetzt ist die zentrale Frage für mich: Was machen wir in Zukunft in ähnlichen Situationen? Ich denke in erster Linie an den Klimawandel, aber auch an Kriege oder Energiekrisen.

Eva Maria Belser: Zu Beginn der Krise war die Reaktion des Staates für mich sogar ein erheblicher Schock. Ich habe an der Universität immer auch Notrecht unterrichtet, aber eigentlich eher der Vollständigkeit halber. Und plötzlich wurden tatsächlich alle diese Machtmechanismen genutzt, und eine Zeitlang schien nicht mehr zu gelten, was mir – und der Verfassung – ja doch Grundanliegen sind: Die Demokratie, die Grund- und Menschenrechte, der Föderalismus, die Rechtsstaatlichkeit. Nach dieser einschneidenden Erfahrung untersuchen wir deshalb jetzt, wie die einzelnen Staaten reagiert haben, und was wir daraus lernen können – jeder Staat für sich, aber auch alle voneinander.

Sie untersuchen die Krisenreaktion in 31 Staaten: Gab es da große Unterschiede?

Belser: Ja. Schon verfassungsrechtlich und gesetzlich sind die Unterschiede enorm, und auch die Reaktionen waren unterschiedlich; außerdem gab es eine große Dynamik: Zunächst ging man sehr zentralisiert vor, was dann aber sofort korrigiert wurde. Und es gab ein Auseinanderfallen von rechtlicher Situation und praktischer Situation – auch in formell stark zentralisierten Staaten haben die Städte und Gemeinden vor Ort Probleme gelöst. Möglicherweise spielt bei den Reaktionen die Unterscheidung Bundesstaat und Einheitsstaat eine weniger entscheidende Rolle, als wir geglaubt haben. Auch Einheitsstaaten haben plötzlich dezentralisiert, mit Zonen und Ampelsystemen versucht, die notrechtlichen Maßnahmen quasi maßgeschneidert nur in den Regionen anzuwenden, die besonders betroffen waren.

„Selbst eine kluge Lösung wird, wenn sie von oben diktiert wird, wahrscheinlich nicht im gleichen Maß akzeptiert wie eine vor Ort getroffene Entscheidung.“

Francesco Palermo

Palermo: Ein Beispiel dafür ist Frankreich, das staatsrechtlich sehr zentralisiert ist, sich in der Pandemie aber dezentralisiert hat, sodass die Gemeinden oder Departements auch wirklich unterschiedliche Regelungen treffen konnten. In sehr dezentralisierten Ländern dagegen, in der Schweiz etwa oder in Belgien, in denen in normalen Zeiten zwischen Zentralregierung und Kantonen bzw. Regionen und Gemeinschaften nicht immer eine Vertrauenskultur besteht, waren die verschiedenen Ebenen in der Ausnahmesituation sehr kooperationsbereit.

Belser: Vielleicht entdecken wir auch ganz andere Ursachen für die Unterschiede in den Reaktionen – die Größe etwa: Dass Australien während der Krise so föderal war wie noch nie und sogar subnationale Grenzen geschlossen wurden, hat wahrscheinlich auch damit zu tun, dass das in so riesigen Ländern möglich ist. Und Belgien und die Schweiz haben vielleicht auch deshalb so zentralistisch reagiert, weil sie so klein und vernetzt sind.

War die Staatsform für die Krisenreaktion also nicht wirklich relevant?

Palermo: In einem wichtigen Aspekt spielte die Struktur der Staaten sehr wohl eine Rolle: In der Frage, wie die Entscheidungen zustande gekommen sind. War es eine Entscheidung auf lokaler oder regionaler Ebene, oder war es eine Entscheidung auf zentraler Ebene? In Frankreich, wie auch in Italien, hat eindeutig der Zentralstaat entschieden, was die Regionen oder Gemeinden dürfen; dagegen haben beispielsweise in Deutschland Bundesländer und Bundesregierung gemeinsam entschieden, dass der Zentralstaat bestimmte Befugnisse übernehmen soll. Die Richtung der Machtausübung macht einen großen Unterschied: Selbst eine kluge Lösung wird, wenn sie von oben diktiert wird, wahrscheinlich nicht im gleichen Maß akzeptiert wie eine vor Ort getroffene Entscheidung – mit der dann vielleicht auch vernünftigerweise Kompetenzen an die Zentralregierung delegiert werden.

Belser: Das ist der zentrale Punkt: Wir untersuchen ja nicht nur die verschiedenen Krisenreaktionen und ihre Effizienz, sondern vor allem auch die demokratische Legitimität der Entscheidungen.

Wie messen Sie diese demokratische Legitimität?

Palermo: Anhand einer ganzen Reihe von Indikatoren. Das sind Kriterien wie die Teilnahmerechte der allgemeinen Bevölkerung und der Betroffenen, die Miteinbeziehung von Minderheiten, die wirtschaftliche Nachhaltigkeit. Auch das Vertrauen in die Institutionen wird ein Aspekt sein – Kollegen in Antwerpen machen dazu Untersuchungen. Am Ende werden wir dann schauen, wie viele dieser Indikatoren in den verschiedenen Fällen gegeben waren, und in welchem Ausmaß.

„Aus menschenrechtlichen Gründen kann selbst ein Einheitsstaat nicht Einschränkungen der Grundrechte für das ganze Land verfügen, wenn die notrechtliche Situation nur in einigen Regionen herrscht.“

Eva Maria Belser

Belser: Weil die Prinzipien Demokratie, Föderalismus und Menschenrechte eng zusammenhängen, werden wir oft von verschiedenen Überlegungen ausgehend zu ähnlichen Fragestellungen kommen, denke ich. Nehmen wir die Subsidiarität, also das Prinzip, Entscheidungen auf möglichst niedriger Ebene zu treffen: Ein föderales Prinzip, würde man sagen; doch haben wir gemerkt, dass es auch ein menschenrechtliches Prinzip ist, Einschränkungen auf ein Minimum, auf das erforderliche Maß zu reduzieren – nicht nur in Bezug auf die Schärfe der Maßnahmen, sondern auch in Bezug auf ihre territoriale Anwendung. Aus menschenrechtlichen Gründen kann also selbst ein Einheitsstaat nicht Einschränkungen der Grundrechte – Schulschließungen zum Beispiel – für das ganze Land verfügen, wenn die notrechtliche Situation nur in einigen Regionen herrscht.

Der Einwand gegen territorial maßgeschneiderte Vorschriften lautete oft: Auf 200 Kilometern drei unterschiedliche Regeln, das sei den Menschen nicht zu vermitteln.

Palermo: Natürlich hat es keinen Sinn, dass jede Gemeinde ihre eigenen Regeln erlässt, so wie es keinen Sinn hat, dass ein Staat alles einheitlich für das ganze Staatsgebiet bestimmt. Worauf es ankommt, ist das Zusammenspiel der verschiedenen Entscheidungsebenen; das Interessante ist, wie sie sich absprechen und koordinieren – nicht nur, weil sie es für sinnvoll halten, sondern auch, weil es Verfahren gibt, die es regeln.

Belser: Interessant finde ich aber auch, dass unsere Toleranz gegenüber Vielfalt abzunehmen scheint. Wir können uns alle Regelungen vorstellen, wo Vielfalt absurd ist und Einheit geboten, etwa bei der Maskenpflicht in Schweizer Zügen. Ein Zug von Genf nach Zürich wechselt alle paar Minuten das Kantonsterritorium, so dass die Masken dauernd rauf und runter müssten…. Das ist natürlich nicht sinnvoll. Man hat solchen Beispielen aber oft zu viel Bedeutung beigemessen, finde ich, hat zu voreilig gesagt, dass Unterschiede nicht effizient oder lächerlich sind. Grundsätzlich war die Vielfalt positiv, weil sie maßgeschneiderte Maßnahmen zuließ. Nicht zuletzt war sie für die Forschung ein Segen: Nur so hat man überhaupt herausfinden können, wie wirksam Masken schützen, oder wo die Ansteckungsgefahr besonders groß ist. Mit Einheitsmaßnahmen wäre die Fehleranfälligkeit viel höher gewesen, die Lernfähigkeit viel geringer.

Palermo: Föderalismus gilt eben als Labor. Wenn jeder etwas zu entscheiden hat, kann es natürlich für manche Einheiten auch einmal zu einer schlechten Entscheidung kommen; viel häufiger jedoch werden gute Lösungen von anderen kopiert, verbreiten sich.

„Auch in der Klimakrise wird es darum gehen, Grundrechte gegeneinander abzuwägen. Nach welchem System, mit welchen Verfahren geht man vor?“

Francesco Palermo

Ein Thema in der öffentlichen Debatte war häufig die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen.

Belser: Es ist ein fundamentaler rechtsstaatlicher Grundsatz, dass Grund- und Menschenrechte nur auf verhältnismäßige Art und Weise eingeschränkt werden dürfen. In der Situation der Pandemie war das besonders schwierig, weil verschiedenste Grund- und Menschenrechte gleichzeitig betroffen waren: Versammlungsfreiheit, Privatsphäre, Recht auf Leben und Gesundheit … das sind ja auch in normalen Situationen ganz schwierige Abwägungsfragen. Nur haben wir in normalen Situationen demokratische und gewaltenteilige Systeme, die zu verhindern versuchen, dass etwas schiefgeht und unverhältnismäßige Einschränkungen vorgenommen werden. Normalerweise braucht es eine gesetzliche Grundlage, und wir haben Gerichte, die die Verhältnismäßigkeit nach dem Gesetzgeber auch noch einmal überprüfen. Diese Mechanismen aber versagen, wenn Covid-Verordnungen fast im Tages- oder Wochenrhythmus erlassen werden. Deshalb müssen wir uns jetzt überlegen, wie wir die Resilienz unserer Institutionen und Prozesse verbessern können, damit sie auch unter Druck – Zeitdruck und anderem Stress – funktionieren.

Palermo: In Italien beispielsweise war das Verfassungsgericht zwei Jahre lang praktisch ausgeschlossen, denn die Maßnahmen wurden auf Verwaltungsebene getroffen, und dafür ist das Verfassungsgericht nicht zuständig. Es ist problematisch, wenn die Instanz, die in einem Rechtsstaat unter anderem die Verhältnismäßigkeit überprüfen soll, de facto ausgeschalten wird. Die rechtsstaatlichen Grundprinzipien wie Gewaltenteilung und gerichtliche Kontrolle können nur miteinander existieren, man kann nicht einfach eines ausschalten. Wir müssen also sehen, wie man das System auch in Ausnahmesituationen aufrechterhalten und die Instrumente besser an die Situation anpassen kann.

Sie haben den Klimawandel als zentrale Herausforderung genannt, für die es Lehren aus der Pandemie zu ziehen gilt: Wo sind da die Parallelen?

Palermo: Auch in der Klimakrise wird es darum gehen, Grundrechte gegeneinander abzuwägen. Ein zugespitztes Beispiel: Sagen wir, man überlegt, das Skifahren zu verbieten, weil es ökologisch nicht nachhaltig ist. Da hat man also einerseits das Recht auf Wirtschaft, das Recht auf Sport, aber eben auch die Umwelt, um derentwillen so eine Entscheidung gefällt würde. Nach welchem System, mit welchen Verfahren geht man vor? Das sind praktisch dieselben Probleme wie in der Pandemie. Wir sollten aber besser vorbereitet sein, und auch juridisch ausgerüstet.

„Krisen sind die Zeiten der Exekutive“, heißt es. Davon müssen wir wegkommen. Wir können nicht alles in die Hand einiger weniger Personen legen und darauf hoffen, dass sie uns durch die Krise navigieren.

Eva Maria Belser

Belser: Tatsächlich scheint der Krisenzustand nach doch relativ ruhigen Jahrzehnten in unserem Teil der Welt traurigerweise zum Normalzustand zu werden: das Klima, die Ukraine … Das macht unser Projekt jetzt auch so relevant. Natürlich hat jede Krise ihre eigene Dynamik – die Klimakrise wird sicher noch einmal andere Schwächen unseres Systems offenlegen, als die Pandemie es getan hat. Doch gibt es eben auch Parallelen, und wir können ganz bestimmt aus der Pandemie für zukünftige Krisen lernen; gerade im staatsrechtlichen, organisatorischen Bereich, wo die alten Konzepte auf dem Prinzip beruhen: Wenn die Dinge massiv schiefgehen, dann rückt die Regierung ins Zentrum – „Krisen sind die Zeiten der Exekutive“, heißt es. Davon müssen wir wegkommen. Auch Parlamente müssen sich in einen Krisenmodus setzen können, auch Gerichte müssen quasi notrechtlich funktionieren können. Wir können nicht alles in die Hand einiger weniger Personen legen und darauf hoffen, dass sie uns durch die Krise navigieren.

War die Machtkonzentration also einer der problematischen Aspekte?

Belser: Unbedingt. In der Schweiz gab es zu Beginn der Krise eine Zentralisierung, wie das Land sie noch nie gesehen hat – sowohl horizontal, also eine Schwächung von Parlament und Gerichten, aber auch vertikal, mit Schwächung der lokalen Behörden und der Kantone. Nicht einmal während der beiden Weltkriege war die Macht derart in den Händen der nationalen Exekutive konzentriert.

„Was in Italien sicherlich nicht gut funktioniert hat, war der Diskurs über Föderalismus.“

Francesco Palermo

Welche besonderen Schwachstellen hat die Pandemie sonst noch in ihren Ländern offengelegt?

Belser: Wir haben in der Schweiz gemerkt, dass es mit den konkurrierenden Zuständigkeiten nicht so gut klappt: Da gab es zwischen Bund und Kantonen, was wir negative Kompetenzkonflikte nennen – beide wären an sich zuständig, aber keiner will handeln. Denn wer Maßnahmen verfügt, setzt sich natürlich auch der Kritik aus, sowie dem Druck, wirtschaftliche Abfederungsmaßnahmen vorzusehen. Also haben beide Ebenen gehofft, die andere möge Maßnahmen ergreifen und auch dafür bezahlen. Aber es wurden auch in einzelnen Politikbereichen zum Teil gravierende Mängel sichtbar, etwa im Bereich der Datenbearbeitung. Es war ziemlich erschütternd zu sehen, wie lange dieses Land gebraucht hat, um auch nur halbwegs verlässliche Daten über Ansteckungen, Testresultate oder auch verfügbare Betten in den Spitälern zutage zu fördern.

Palermo: Was in Italien sicherlich nicht gut funktioniert hat, war der Diskurs über Föderalismus. Da es eine sehr beschränkte föderalistische Kultur gibt, war die erste Reaktion: um Gottes willen, 21 regionale Gesundheitssysteme, das sei sicher nicht sinnvoll … . Eine vernünftige, nicht emotional aufgeladene Debatte, ist hier viel schwieriger zu führen als etwa in der Schweiz; wenn ein Leitartikel in einer wichtigen Zeitung den Föderalismus verteufelt, dann wird das womöglich im Parlament aufgegriffen und schon wird die Stimmung negativer. Weil Italien aber, vor allem in der ersten Phase, territorial extrem unterschiedlich betroffen war, konnte man unmöglich verneinen, dass auch die Lösung territorial unterschiedlich sein musste, mit einer gewissen Koordinierung. Und hier hat sich gezeigt, dass die Koordinationsmechanismen ausbaufähig sind.

„Wenn wir an Demokratie und Föderalismus glauben, dann ist das die Herausforderung: Es muss auch funktionieren, wenn Stress auf das System einwirkt.“

Eva Maria Belser

Am Ende des Forschungsprojekts werden Sie Empfehlungen aussprechen: Zeichnen sich da schon einige Kernpunkte ab?

Palermo: Zusammengefasst würde ich wirklich sagen: bessere Koordination. Das gilt nicht nur für Italien. Recht ist letztendlich Ordnung. Wie geht man also mit einer Situation um, in der die Ordnung gestört wird? Hier braucht es bessere Mechanismen, die nicht nur rechtlicher Natur sind. Damit die Koordination besser funktioniert – nicht, um die Vielfalt abzuschaffen.

Belser: Was sich in den meisten Staaten auch nicht bewährt hat, glaube ich, ist der Ansatz, in der Krise alles anders machen zu müssen. In der Schweiz hat man das gesehen: Eigentlich sind die Kantone für das Gesundheitswesen zuständig, dann hat der Bund übernommen; aber das Know How beim Bund ist ein ganz anderes, diese Leute waren noch nie von Amtes wegen in einem Spital. Das heißt, es ist in unser aller Interesse, wenn diejenigen, die in normalen Zeiten bestimmte Kompetenzen haben, diese Kompetenzen auch in Krisensituationen einbringen. Es sollte also ein Ziel sein, dass jeder Akteur auch in der Krise möglichst normal funktionieren kann und möglichst das tun kann, was er sonst auch tut (und deshalb am besten kann). Es sollte möglichst wenig herumgeschoben und neu erfunden werden, wenn die Nerven ohnehin blank liegen. Sonst geht viel Erfahrung und Know How verloren. In Katastrophensituationen wie bei einem Erdbeben muss natürlich jemand sozusagen auf Knopfdruck sofort alle Maßnahmen in die Wege leiten können. Aber Krisen wie der Klimawandel werden uns Jahre oder Jahrzehnte beschäftigen, und da halte ich den Ruf nach dem starken Mann oder der starken Frau für völlig verfehlt. Also wenn wir an Demokratie und Föderalismus glauben, dann ist das die Herausforderung: Es muss auch funktionieren, wenn Stress auf das System einwirkt.

Das Projekt


LEGITIMULT (Legitimate crisis governance in multilevel systems) analysiert die Zusammenhänge zwischen Multilevel-Governance und der Krisenbewältigung durch Regierungen im Zuge der Covid-19-Pandemie. Ziel ist es, ein Modell legitimer Krisenbewältigung zu entwickeln. Zu diesem Zweck werden elf Partner die Auswirkungen von Covid-19-Maßnahmen auf die demokratische Governance in 31 europäischen Demokratien untersuchen (EU-27, Schweiz, Norwegen, Island und Großbritannien). Das Projekt wird von der Europäischen Union im Rahmen des Horizon Europe Programms finanziert und von Eurac Research koordiniert. https://legitimult.eu/

Eva Maria Belser

Eva Maria Belser hat einen Lehrstuhl für Verfassungs- und Verwaltungsrecht an der Universität Freiburg (CH) und einen UNESCO-Lehrstuhl für Menschenrechte und Demokratie inne. Sie lehrt und publiziert auf dem Gebiet des schweizerischen und vergleichenden Verfassungsrechts, des Föderalismus, der Dezentralisierung und Globalisierung, der Menschen- und Minderheitenrechte und der Demokratie sowie der Verfassungsgebung und Konfliktlösung, und nimmt regelmäßig Mandate als Schweizer Expertin in internationalen Kooperations- und Beratungsprojekten wahr. Sie war Mitglied der Swiss National COVID-19 Science Task Force.

Francesco Palermo

Francesco Palermo ist ordentlicher Professor für vergleichendes Verfassungsrecht an der Universität Verona und Leiter des Instituts für Vergleichende Föderalismusforschung bei Eurac Research. Er hat an mehreren europäischen und amerikanischen Universitäten gelehrt und für die OSZE, den Europarat und die Europäische Union gearbeitet, insbesondere im Bereich der Autonomie und der Grund- und Minderheitenrechte. Aktuell ist es Vizepräsident der Grundrechteagentur der Europäischen Union und verfassungsrechtlicher Berater des Kongresses der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften des Europarates im Rahmen der Venedig-Kommission.

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