Piccola storia del referendum in Italia

Martina Trettel, iniziamo dalla fine. Perché è stato indetto il referendum del 22 e 23 marzo?

Il referendum che si terrà a breve è un referendum costituzionale confermativo: viene indetto quando una riforma della Costituzione, approvata dal Parlamento, non raggiunge nella seconda votazione la maggioranza qualificata, cioè i due terzi dei votanti. In questo caso, se uno dei soggetti legittimati ─ un quinto dei membri di una Camera, cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali ─ lo richiede, la riforma può essere sottoposta al voto della popolazione che ha l’ultima parola sulla sua entrata in vigore.

Quali sono le differenze tra referendum confermativo e abrogativo?

Il referendum abrogativo serve a eliminare in tutto o in parte una legge ordinaria già in vigore e richiede un quorum: deve votare la maggioranza degli aventi diritto affinché il risultato sia valido. A oggi circa la metà dei referendum abrogativi sono stati invalidati perché il quorum non è stato raggiunto.

Nel referendum costituzionale confermativo, invece, non c’è quorum. Il risultato è valido qualunque sia l’affluenza e conta solo il numero dei voti favorevoli e contrari espressi. L’assenza di una soglia minima si basa sull’idea che una revisione costituzionale già approvata dal Parlamento tramite doppia votazione possa essere confermata dalla popolazione senza ulteriori vincoli.

L’assenza di quorum influisce sul clima politico?

Sì, molto. Nei referendum abrogativi accade talvolta che una delle parti politiche inviti all’astensione, con l’obiettivo di incidere sull’esito della consultazione. Nei referendum costituzionali, invece, ogni voto ha lo stesso peso e questo tende a orientare il confronto maggiormente sul merito della riforma, piuttosto che sulla scelta strategica di partecipare o meno al voto.

Allo stesso tempo, però, il voto a favore o contro una proposta di riforma può essere letto anche come un segnale di consenso o di critica nei confronti del governo. In questi casi, l’esito del referendum tende a essere collegato a una valutazione più ampia sull’operato dell’esecutivo, con il rischio di spostare l’attenzione dall’oggetto della consultazione a una dimensione più propriamente politica.

Un esempio spesso richiamato è il referendum costituzionale del 2016 sul superamento del bicameralismo paritario, dopo il quale la vittoria del “no” fu seguita dalle dimissioni del governo guidato da Matteo Renzi. In situazioni di questo tipo, il voto referendario può essere percepito non solo come una scelta sulla riforma proposta, ma anche come un giudizio complessivo sull’azione di governo, quasi come se le due dimensioni risultassero inevitabilmente intrecciate.

Qual è il punto centrale della riforma della giustizia?

Il cuore della riforma riguarda la separazione delle carriere tra magistratura giudicante e magistratura requirente, cioè tra giudici e pubblici ministeri. Attualmente in Italia entrambe le funzioni fanno parte dello stesso ordine della magistratura e, almeno in linea di principio, un magistrato può passare da una funzione all’altra nel corso della carriera. La riforma prevede invece una distinzione più netta tra i due percorsi professionali e una diversa organizzazione degli organi di autogoverno della magistratura.

Il testo interviene anche sul sistema di autogoverno della magistratura. Oggi esiste un unico organo, il Consiglio superiore della magistratura (CSM), che si occupa di assegnazioni, carriere e disciplina dei magistrati. La riforma prevede invece la creazione di due Consigli superiori distinti: uno per i magistrati giudicanti e uno per quelli requirenti. Inoltre, le competenze disciplinari verrebbero attribuite a un nuovo organo costituzionale, un’Alta corte disciplinare.

Giustizia e lavoro sono i temi su cui più spesso la popolazione è stata chiamata a esprimersi attraverso referendum. In particolare, sulla separazione delle carriere, erano già stati svolti due referendum: nel 2000 e nel 2022.

In entrambi i casi si trattava di referendum abrogativi e nessuno dei due ha raggiunto il quorum; nel 2022 l’affluenza è stata del 20,4 per cento, la più bassa mai registrata.

Questo dato è indicativo di una tendenza più generale: negli ultimi anni la partecipazione ai referendum abrogativi è progressivamente diminuita, rendendo sempre più difficile raggiungere la soglia richiesta per la validità della consultazione.

Questo è dovuto a un generale calo dell’affluenza al voto o al fatto che i temi siano molto tecnici?

Al referendum sul divorzio del 1974 partecipò quasi l’88 per cento degli elettori, mentre a quello sull’aborto del 1981 prese parte circa l’80 per cento della popolazione. Questi dati suggeriscono come i temi più vicini alla popolazione tendano a favorire una maggiore mobilitazione elettorale.

L’ultimo referendum abrogativo che ha raggiunto il quorum è stato quello del 2011 sulla gestione e privatizzazione dell’acqua, una questione che in quel momento suscitò un forte interesse e un ampio dibattito pubblico.

I quesiti dei referendum abrogativi sono molto complessi da capire perché non è permesso modificare una legge, ma solo eliminarla in tutto o in parte. Il risultato spesso è un collage di pezzi diversi che assieme non funzionano bene. In un momento storico in cui c’è una certa reticenza al voto, questo sicuramente non aiuta.

Quanto si è fatto ricorso al referendum in Italia?

Nel complesso l’Italia ha fatto un uso relativamente frequente dello strumento referendario, soprattutto rispetto ad altri sistemi europei. Dalla nascita della Repubblica, nel 1946, sono stati indetti 84 referendum, considerando anche quello di marzo 2026.

Se escludiamo il referendum istituzionale del 1946, con cui la popolazione scelse tra monarchia e repubblica, e il referendum consultivo del 1989 sul mandato costituente al Parlamento europeo, la grande maggioranza delle consultazioni – 77 – è stata di tipo abrogativo. I referendum costituzionali confermativi sono invece stati pochi: 2001, 2006, 2016, 2020 e 2026.

Questo dato mostra che il referendum in Italia è stato utilizzato soprattutto come strumento di controllo o correzione dell’attività legislativa del Parlamento, più che come strumento di decisione sulle riforme costituzionali. I referendum costituzionali sono stati meno numerosi anche perché le riforme della Costituzione sono, per loro natura, più rare e richiedono procedure più complesse per essere avviate e approvate.

È uno strumento superato?

Resta uno strumento importante, ma ha alcuni limiti: è una consultazione binaria, che riduce questioni spesso molto complesse a un sì o a un no, e richiede una mobilitazione molto ampia della popolazione.

Si discute di adottare delle riforme per renderlo uno strumento più attuale.

Il quorum, ad esempio, è diventato un elemento anacronistico. Se sappiamo che l'affluenza è sempre inferiore al 50 per cento come possiamo pensare di indire dei referendum abrogativi con un quorum che – sappiamo per certo – non verrà raggiunto? Questo porta a una deformazione dello strumento perché, anziché entrare nel merito della questione, l’attenzione si sposta sull’andare o meno a votare per raggiungere lo sbarramento. Una proposta è quella di considerare l’affluenza alle precedenti elezioni politiche e fissare il quorum alla metà più uno di quella quota.  Si tratterebbe di un termine di paragone più realistico e il focus tornerebbe a essere sulle ragioni del sì e del no.   

Lei è un’esperta di democrazia partecipativa, quali alternative al referendum potrebbero avere più successo per coinvolgere la popolazione?

Negli ultimi anni si stanno sperimentando altre forme di partecipazione che possono integrare il referendum. Tra queste ci sono, ad esempio, assemblee di cittadini e cittadine estratti a sorte, processi deliberativi strutturati o forme di partecipazione pubblica nella fase di elaborazione delle politiche. Questi strumenti permettono di coinvolgere la popolazione prima della decisione, offrendo spazi di informazione, confronto e discussione.

In molti casi l’idea più promettente non è sostituire il referendum, ma combinare strumenti diversi: momenti di deliberazione partecipativa nella fase di elaborazione delle politiche e, quando necessario, il ricorso al voto popolare per le decisioni finali.

È interessante il caso dell’Oregon Citizens’ Initiative Review: uno strumento di democrazia deliberativa utilizzato nello stato dell’Oregon negli Stati Uniti per migliorare l’informazione dei cittadini prima di un referendum. Circa una ventina di persone rappresentative della popolazione e selezionate in modo casuale si riunisce per alcuni giorni per studiare una proposta di legge che sarà sottoposta al voto popolare. Durante il processo queste persone ascoltano esperti, sostenitori e oppositori della proposta, discutono tra loro e alla fine redigono un citizens’ statement, un documento che riassume i fatti principali e le migliori ragioni a favore e contro la misura. Questo testo viene poi pubblicato nella guida ufficiale per chi è chiamato al voto, con l’obiettivo di aiutare il pubblico a prendere decisioni più informate nel voto referendario.

Come si colloca l’Italia nel panorama europeo dei referendum?

Nel confronto europeo, l’Italia è uno dei paesi che ha fatto più ricorso al referendum a livello nazionale. Se escludiamo la Svizzera – che rappresenta un caso unico di democrazia diretta – l’Italia è tra i paesi europei con il numero più alto di consultazioni popolari negli ultimi decenni.

Molti stati europei, infatti, utilizzano il referendum molto più raramente e lo riservano quasi esclusivamente a decisioni costituzionali o a questioni di grande rilevanza, come l’adesione all’Unione europea o la ratifica di trattati internazionali. In diversi paesi – come Germania, Belgio o Grecia – non esiste nemmeno un vero referendum nazionale su iniziativa popolare.

Un modello molto diverso è quello della Svizzera, dove il referendum è parte integrante del sistema politico: nel corso della storia si sono svolti centinaia di referendum nazionali e migliaia a livello cantonale.