Kurzer Rückblick auf die Geschichte der Referenden in Italien

Martina Trettel, beginnen wir in der Gegenwart: Warum wird das Referendum vom 22. und 23. März durchgeführt?

Beim bevorstehenden Referendum handelt es sich um ein bestätigendes Verfassungsreferendum. Es wird angesetzt, wenn eine vom Parlament beschlossene Verfassungsreform in der zweiten Abstimmung nicht die qualifizierte Mehrheit erreicht, also die Zustimmung von zwei Dritteln der Abstimmenden. In diesem Fall können bestimmte Berechtigte die Volksabstimmung beantragen: ein Fünftel der Mitglieder einer Kammer, 500.000 Wahlberechtigte oder fünf Regionalräte. Wird der Antrag gestellt, hat die Bevölkerung mit einer Abstimmung das letzte Wort darüber, ob die Reform in Kraft tritt.

Worin unterscheiden sich bestätigende und aufhebende Referenden?

Das aufhebende Referendum dient dazu, ein bereits in Kraft befindliches Gesetz ganz oder teilweise abzuschaffen. Dafür muss ein Beteiligungsquorum erreicht werden: Die Mehrheit der Wahlberechtigten muss an der Abstimmung teilnehmen, damit das Ergebnis gültig ist. Bis heute ist etwa die Hälfte der aufhebenden Referenden ungültig geblieben, weil dieses Quorum nicht erreicht wurde. Beim bestätigenden Verfassungsreferendum gibt es dagegen kein Quorum. Das Ergebnis ist unabhängig von der Wahlbeteiligung gültig; entscheidend ist allein die Zahl der abgegebenen Ja- und Nein-Stimmen. Dahinter steht die Überlegung, dass eine Verfassungsänderung, die das Parlament bereits in zwei Abstimmungen verabschiedet hat, von der Bevölkerung ohne weitere Hürden bestätigt werden kann.

Beeinflusst das fehlende Quorum das politische Klima?

Ja, sehr. Bei aufhebenden Referenden kommt es mitunter vor, dass eine politische Seite zum Boykott aufruft, um das Ergebnis der Abstimmung zu beeinflussen. Wird das Quorum nicht erreicht, ist das Referendum ungültig. Bei Verfassungsreferenden ist das anders: Hier zählt jede abgegebene Stimme gleich viel. Das lenkt die politische Auseinandersetzung tendenziell stärker auf den Inhalt der Reform – und weniger auf die strategische Frage, ob man überhaupt zur Abstimmung gehen sollte.

Gleichzeitig kann eine Ja- oder Nein-Stimme auch als Signal der Zustimmung oder der Kritik gegenüber der Regierung verstanden werden. In solchen Fällen wird das Ergebnis des Referendums oft mit einer Bewertung der Regierungsarbeit verknüpft. Dabei besteht die Gefahr, dass sich die Aufmerksamkeit vom eigentlichen Gegenstand der Abstimmung auf eine allgemein politische Ebene verschiebt.

Ein viel zitiertes Beispiel ist das Verfassungsreferendum von 2016 über die Abschaffung des paritätischen Zweikammersystems. Nach dem Sieg des „Nein“ trat die Regierung von Matteo Renzi zurück. Das Referendum wurde nicht nur als Entscheidung über die konkrete Reform wahrgenommen, sondern auch als Gesamturteil über das Handeln der Regierung – fast so, als wären beide Dimensionen untrennbar miteinander verbunden.

Was ist der Kern der Justizreform?

Im Zentrum der Reform steht die Trennung der Laufbahnen von richterlicher und staatsanwaltschaftlicher Tätigkeit. Derzeit gehören beide Funktionen in Italien derselben Justizordnung an. Grundsätzlich können Richterinnen und Richter sowie Staatsanwälte und Staatsanwältinnen im Laufe der Karriere von der einen zur anderen Funktion wechseln. Die Reform sieht dagegen eine deutlichere Trennung der beiden beruflichen Laufbahnen vor sowie eine neue Organisation der Selbstverwaltungsorgane der Justiz.

Denn der Gesetzentwurf greift auch in die Selbstverwaltung der Justiz ein. Heute gibt es dafür ein einziges Organ, den Obersten Gerichtsrat (Consiglio superiore della magistratura, CSM). Er entscheidet über Ernennungen, Karrieren und Disziplinarverfahren. Die Reform sieht stattdessen zwei getrennte Oberste Räte vor: einen für Richterinnen und Richter und einen für Staatsanwältinnen und Staatsanwälte. Zudem sollen Disziplinarverfahren künftig einem neuen Verfassungsorgan übertragen werden – dem Obersten Disziplinargericht.

Justiz und Arbeit gehören zu den Themen, zu denen die Bevölkerung in Italien am häufigsten per Referendum Stellung genommen hat. Gerade zur Trennung der Laufbahnen hat es schon zwei Volksabstimmungen gegeben: im Jahr 2000 und im Jahr 2022.

In beiden Fällen handelte es sich um aufhebende Referenden, und keines erreichte das erforderliche Quorum; 2022 lag die Beteiligung bei 20,4 Prozent – der niedrigste Wert, der je verzeichnet wurde. Diese Zahl ist bezeichnend für einen allgemeineren Trend: In den vergangenen Jahren ist die Beteiligung an aufhebenden Referenden kontinuierlich zurückgegangen. Damit wird es zunehmend schwieriger, die Schwelle zu erreichen, die für die Gültigkeit der Abstimmung notwendig ist.

Liegt das an einer generell sinkenden Wahlbeteiligung – oder daran, dass die Themen sehr technisch sind?

Am Referendum über die Scheidung im Jahr 1974 beteiligten sich fast 88 Prozent der Wahlberechtigten, am Referendum über den Schwangerschaftsabbruch 1981 rund 80 Prozent. Diese Zahlen zeigen, dass Themen, die viele Menschen unmittelbar betreffen, in der Regel auch stärker mobilisieren.

Das letzte aufhebende Referendum, das das Quorum erreichte, war jenes von 2011 zur Wasserversorgung und ihrer möglichen Privatisierung, ein Thema, das damals großes öffentliches Interesse und eine breite Debatte auslöste.

Die Fragestellungen bei aufhebenden Referenden sind oft schwer zu verstehen. Der Grund liegt darin, dass ein Referendum ein bestehendes Gesetz nicht ändern, sondern nur ganz oder teilweise aufheben kann. Das Ergebnis ist häufig eine Art Patchwork aus verschiedenen Gesetzesteilen, die zusammen nicht immer gut funktionieren. In einer Zeit, in der viele Menschen dem Gang zur Urne ohnehin zurückhaltend gegenüberstehen, trägt das sicher nicht zur Mobilisierung bei.

Wie oft wurde in Italien zum Referendum gegriffen?

Insgesamt hat Italien das Instrument des Referendums vergleichsweise oft genutzt, besonders im Vergleich zu anderen europäischen politischen Systemen. Seit der Gründung der Republik im Jahr 1946 wurden 84 Referenden angesetzt, einschließlich der Abstimmung im März 2026.

Lässt man das institutionelle Referendum von 1946, mit dem die Bevölkerung zwischen Monarchie und Republik entschied, sowie das konsultative Referendum von 1989 über das Mandat für das Europäische Parlament außer Betracht, zeigt sich: Die große Mehrheit der Abstimmungen – 77 – waren aufhebende Referenden. Bestätigende Verfassungsreferenden gibt es dagegen selten: 2001, 2006, 2016, 2020 und 2026.

Diese Zahlen zeigen, dass Referenden in Italien vor allem als Instrument zur Kontrolle oder Korrektur der parlamentarischen Gesetzgebung genutzt werden und weniger als Mittel, um über Verfassungsreformen zu entscheiden. Solche Referenden sind auch deshalb seltener, weil Verfassungsänderungen an sich nicht oft vorkommen und zudem aufwendigere Verfahren durchlaufen müssen, bevor sie eingeleitet und verabschiedet werden können.

Ist das Referendum ein überholtes Instrument?

Es bleibt ein wichtiges Instrument, hat aber auch Grenzen: Eine Volksabstimmung ist eine binäre Entscheidung, die oft sehr komplexe Fragen auf ein Ja oder Nein reduziert. Zudem erfordert sie eine sehr breite Mobilisierung der Bevölkerung. Deshalb wird immer wieder darüber diskutiert, das Instrument durch Reformen an die heutige Zeit anzupassen.

Ein Beispiel ist das Quorum, das inzwischen von vielen als anachronistisch angesehen wird. Wenn die Wahlbeteiligung ohnehin meist unter 50 Prozent liegt, stellt sich die Frage, wie sinnvoll aufhebende Referenden mit einem Quorum sind, das – wie wir erwarten können – kaum erreicht wird. Das kann das Instrument verzerren: Statt über den Inhalt der Frage zu diskutieren, richtet sich die Aufmerksamkeit darauf, ob man überhaupt zur Abstimmung gehen sollte, um die erforderliche Beteiligung zu erreichen. Ein Vorschlag sieht deshalb vor, sich an der Wahlbeteiligung bei der letzten Parlamentswahl zu orientieren und das Quorum auf die Hälfte plus eine Stimme dieser Beteiligung festzulegen. Das wäre ein realistischeres Bezugssystem – und die Debatte könnte sich wieder stärker auf die Argumente für ein Ja oder ein Nein konzentrieren.

Sie sind Expertin für partizipative Demokratie. Welche Alternativen zum Referendum könnten die Bevölkerung stärker einbinden?

In den vergangenen Jahren wurden verschiedene Beteiligungsformen erprobt, die ein Referendum sinnvoll ergänzen können. Dazu zählen etwa Bürgerversammlungen mit ausgelosten Teilnehmenden, strukturierte Entscheidungsprozesse oder Formen öffentlicher Beteiligung bei der Ausarbeitung politischer Maßnahmen. Solche Instrumente beziehen die Bevölkerung bereits vor einer Entscheidung ein und schaffen Räume für Information, Austausch und Diskussion.

In vielen Fällen erscheint es daher am vielversprechendsten, das Referendum nicht zu ersetzen, sondern mit anderen Beteiligungsformaten zu kombinieren: partizipative Beratungsphasen während der politischen Ausarbeitung – und, wenn nötig, eine Volksabstimmung für die endgültige Entscheidung.

Ein interessantes Beispiel ist die Oregon Citizens’ Initiative Review. Dabei handelt es sich um ein Verfahren im US-Bundesstaat Oregon, das die Information der Bevölkerung vor einem Referendum verbessern soll. Rund zwanzig zufällig ausgewählte Bürgerinnen und Bürger, die die Bevölkerung möglichst repräsentativ abbilden, kommen für mehrere Tage zusammen, um einen Gesetzesvorschlag zu prüfen, über den später abgestimmt wird. Während dieses Prozesses hören sie Expertinnen und Experten, Befürworter und Gegner des Vorschlags an, diskutieren miteinander und verfassen am Ende ein „Citizens’ Statement“. Dieses Dokument fasst die wichtigsten Fakten sowie die stärksten Argumente für und gegen den Vorschlag zusammen. Anschließend wird der Text in der offiziellen Informationsbroschüre für Wählerinnen und Wähler veröffentlicht mit dem Ziel, der Öffentlichkeit eine fundiertere Entscheidung beim Referendum zu ermöglichen.

Wie steht Italien im europäischen Vergleich bei Referenden da?

Im europäischen Vergleich gehört Italien zu den Ländern, die auf nationaler Ebene besonders häufig Referenden durchführen. Nimmt man die Schweiz aus, die mit ihrem System der direkten Demokratie einen Sonderfall darstellt, zählt Italien zu den europäischen Staaten mit den meisten Volksabstimmungen der vergangenen Jahrzehnte. In vielen anderen europäischen Ländern wird das Referendum deutlich seltener eingesetzt und meist auf Verfassungsfragen oder Entscheidungen von großer politischer Tragweite beschränkt – etwa den Beitritt zur Europäischen Union oder die Ratifizierung internationaler Verträge. In einigen Staaten, etwa Deutschland, Belgien oder Griechenland, gibt es auf nationaler Ebene gar kein Referendum auf Initiative der Bevölkerung.

Ein ganz anderes Modell ist jenes der Schweiz: Dort ist das Referendum ein fester Bestandteil des politischen Systems. Im Laufe der Geschichte fanden dort Hunderte nationale Referenden sowie Tausende Abstimmungen auf kantonaler Ebene statt.