Niente donne, niente pace

La risoluzione 1325 su “Donne, pace e sicurezza” (WPS) è considerata una “pietra miliare”: perché è così significativa?

Elisa Piras: Innanzitutto, per il modo in cui è stata realizzata: in una lotta decennale che ha unito attiviste e organizzazioni di tutto il mondo, sia dei paesi ricchi che di quelli poveri, è riuscita a cambiare l’agenda internazionale “dal basso”. La risoluzione 1325, che ha lanciato l’agenda “Donne, Pace e Sicurezza “(WPS), è stata anche una delle poche risoluzioni del Consiglio di Sicurezza a essere adottata all’unanimità. Gli obiettivi dell’agenda sono molto ambiziosi e mirano a una vera e propria trasformazione. Oltre a proteggere le donne in quanto potenziali vittime con esigenze specifiche di genere, si tratta di coinvolgerle nella prevenzione dei conflitti, nei processi di pace e nella ricostruzione. Non solo, ma anche di aumentare in modo significativo il numero di donne nell’intero settore della sicurezza ─ nelle forze armate, nella polizia, come esperte di sicurezza, nei ministeri, nelle organizzazioni della società civile locale e transnazionale ─ e a tutti i livelli decisionali.

Dopo un quarto di secolo: com’è la percentuale di donne?

Piras: Nelle missioni di pace delle Nazioni Unite ─ le missioni dei caschi blu ─ la percentuale complessiva di donne è ancora solo del dieci per cento; nei contingenti militari è dell’otto per cento ─ molto poco, certo, ma nel 2018 era solo del 4,2 per cento, quindi la presenza femminile è raddoppiata in poco tempo.

Secondo uno studio delle Nazioni Unite, nel 2022 la percentuale media di donne negli eserciti nazionali era del 14 per cento; anche in questo caso c’è stato un aumento dell’11 per cento dal 2016. Purtroppo, questi dati non sono disaggregati e comprendono sia le soldate che le impiegate dei ministeri.

E la partecipazione delle donne ai negoziati di pace?

Piras: Secondo UN Women, nel 2024 solo il 7 per cento di chi negoziava nei processi di pace era donna. Tuttavia, le donne e le organizzazioni femminili svolgono spesso un ruolo decisivo nei processi informali che precedono i negoziati, anche se spesso sono ancora escluse dalla possibilità di sedersi al tavolo durante i negoziati ufficiali, soprattutto nei paesi con forti strutture patriarcali.

Nel 2024 gli accordi di pace o di cessate il fuoco sono stati firmati con una percentuale di donne del 20 per cento. Tuttavia, questa percentuale è attribuibile principalmente alla Colombia, dove molte ex guerrigliere sono coinvolte negli accordi di cessate il fuoco; escludendo la Colombia, la percentuale di donne firmatarie scende al sette per cento. Nonostante gli studi dimostrino che i negoziati che coinvolgono le donne portano a una pace più stabile, la situazione attuale è scoraggiante.

Cosa dimostrano esattamente questi studi?

Piras: Nel 2018, uno studio statistico, cioè con un gran numero di casi provenienti da contesti e aree geografiche diverse, ha mostrato una forte correlazione tra gli accordi di pace firmati da delegate donne e una pace duratura. Lo studio ha anche rilevato che gli accordi firmati da donne contengono un numero significativamente più elevato di disposizioni sulla riforma politica e che il tasso di attuazione di queste disposizioni è più alto.

È stato inoltre dimostrato che gli accordi di pace in cui sono state coinvolte le donne tengono maggiormente conto di aspetti che vanno oltre la pacificazione militare, come le questioni relative all’istruzione o alla politica di riconciliazione: questioni cruciali per il futuro.

Come lo spiega la scienza?

Piras: Le donne coinvolte in questi processi di pace hanno spesso legami molto stretti con associazioni femminili, con la società civile o anche con organizzazioni come la Croce Rossa o la Mezzaluna Rossa, che si occupano intensamente di questioni sociali e di sostegno alle persone, soprattutto in situazioni di conflitto. Si ipotizza che questo rapporto di fiducia con i gruppi della società civile sia la base per una cooperazione più duratura.

Secondo un recente rapporto delle Nazioni Unite, nel mondo le donne e le ragazze che soffrono a causa di guerre e conflitti sono più numerose che mai: oltre 670 milioni. Lei stessa ha appena citato i dati deprimenti sulla partecipazione delle donne ai processi di pace. Non sembra che la risoluzione abbia avuto molto successo… 

Piras: La risoluzione è stata certamente innovativa, ma ci mostra anche i limiti del sistema delle Nazioni Unite, dove a grandi dichiarazioni di principio e programmi di riforma teoricamente ambiziosi spesso non corrisponde un’attuazione altrettanto coraggiosa e su larga scala. La risoluzione viene attuata attraverso “Piani d’azione nazionali” dei singoli stati. Ad oggi, 108 paesi hanno un piano di questo tipo ─ alcuni sono già al quarto o quinto, altri al primo; tuttavia, almeno un terzo di questi documenti è scaduto e non è stato rinnovato. E per circa il 70 per cento non è stato stanziato alcun budget: in altre parole, molti paesi hanno il piano ma non i soldi per attuarlo, oppure tutto dipende dalla buona volontà dei singoli membri del governo. Un chiaro segnale che il tema non è una priorità.

31 ottobre 2000: il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite adotta all'unanimità la Risoluzione 1325, che chiede di includere le donne in condizioni di parità nei processi di pace e sicurezza.

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Quali sono i paesi influenti che non hanno un piano d’azione nazionale? Quali, invece, sono esemplari?

Piras: Potenze geopoliticamente importanti come Cina, India e Turchia non hanno un piano, così come Russia e Israele, entrambi attualmente impegnati in guerre in cui le donne sono massicciamente coinvolte.

Esempi positivi di attuazione dell’agenda WPS sono Canada, Danimarca, Svezia e Germania; anche il Ruanda è stato molto proattivo per un certo periodo. L’agenda WPS non ha raggiunto l’obiettivo di cambiare strutturalmente il settore della sicurezza, ma in alcuni paesi si sono registrati notevoli progressi. Nelle forze armate canadesi, ad esempio, si sta promuovendo in modo specifico la promozione delle donne e delle persone LGBT ai gradi più alti e si sta osservando una maggiore diversità di genere in posizioni strategicamente importanti.

Qual è la situazione in Italia?

Piras: Le prime donne tenente colonnello dell’esercito italiano sono state nominate nel 2022, quindi siamo ancora all’inizio per quanto riguarda l’integrazione di genere nelle forze armate. Tuttavia, dal 2010, l’Italia ha avviato il suo quinto Piano d’azione nazionale per l’attuazione dell’agenda WPS, valido dal 2025 al 2029. Si può quindi notare una certa continuità e serietà nell’implementazione dell’Agenda. Il fatto, però, che non sia stato pubblicato alcun bilancio per l’attuale piano offusca il quadro e rende difficile fare verifiche. Ma ci sono persone all’interno del Ministero della difesa ─ donne ─ che stanno cercando di portare avanti l’agenda WPS e lentamente, molto lentamente, le cose stanno cambiando. Per esempio, ora, come in molti paesi, nelle forze armate e anche nella polizia devono esserci consulenti che portano una prospettiva di genere in tutte le questioni e le decisioni, dall’equipaggiamento alle regole culturali di ingaggio nelle regioni di conflitto.

Le attiviste parlano di una crescente ostilità nei confronti dell’agenda WPS e il disappunto è già stato espresso in occasione del 20° anniversario.

Piras: Ho avuto la fortuna di intervistare Sanam Naraghi-Anderlini, una delle pioniere del pacifismo femminista internazionale il cui lavoro ha portato all’adozione dell’agenda WPS. L’ho incontrata poco dopo che gli americani e gli altri stati della International Security Assistance Force si erano ritirati dall’Afghanistan nel 2021 e i movimenti femminili afghani, inizialmente praticamente dichiarati santi e coinvolti in processi positivi di ricostruzione, erano stati abbandonati da un giorno all’altro e lasciati in balia della vendetta dei talebani. Naraghi-Anderlini ha espresso la sua delusione per l’allontanamento della comunità internazionale dai principi dell’agenda WPS; principi come la politica di pace, il disarmo, il rispetto dei diritti umani e l’intervento non solo in caso di conflitto. La Risoluzione 1325 aveva la pretesa di innescare un vero e proprio cambiamento culturale nelle relazioni internazionali, ma l’esempio dell’Afghanistan dimostra che la rivoluzione deve ancora arrivare.

Alcune donne sono critiche e sostengono che si è verificata una militarizzazione dell’agenda: in altre parole, più donne vengono trasformate in soldate, ma le dinamiche e le strutture rimangono invariate. Un altro punto di critica è che gli importanti attori internazionali stanno usando l’agenda solo per i propri scopi, ad esempio nella lotta al terrorismo.

La risoluzione 1325 è stata seguita da diverse risoluzioni nell’ambito dell’agenda WPS che trattano specificamente la violenza sessuale nei conflitti: la sua condanna e l’assistenza alle vittime. In conflitti recenti – Tigray, Congo, Sudan – la violenza sessuale è stata usata su larga scala come arma di guerra. Queste risoluzioni non hanno portato a nulla?

Piras: Al contrario. Il fatto che siamo a conoscenza di questi casi, che abbiamo delle stime attendibili, che l’uso della violenza sessuale nei conflitti in corso viene analizzato, è un successo dell’agenda. In passato, queste cose venivano accettate come danni collaterali della guerra e non si cercava di riconoscerne la portata. Il Segretario generale delle Nazioni Unite ha recentemente pubblicato dati che mostrano che solo nel 2024 ci sono stati più di 4.600 casi di violenza sessuale nei conflitti; questi sono solo quelli di cui siamo certi.
In questo ambito sono stati compiuti grandi progressi in termini di consapevolezza. Anche per quanto riguarda le violenze sessuali all’interno delle forze armate, dei contingenti di caschi blu delle Nazioni Unite, che ora vengono rigorosamente perseguite.
Il fatto che diverse risoluzioni successive alla 1325 si siano occupate specificamente della violenza sessuale nei conflitti è visto da alcuni anche come un inopportuno restringimento dell’agenda, nel senso che le donne sono ancora una volta viste principalmente come vittime, piuttosto che come protagoniste. Tra l’altro, le ultime due risoluzioni del Consiglio di Sicurezza su questo tema sono state approvate con l’astensione di Russia e Cina: l’unanimità che prevaleva all’inizio non esiste più.

Come vede il futuro dell’agenda WPS? Con Trump e Putin, la politica mondiale è dominata dai machos.

Piras: Nell’ottobre 2024, il Segretario generale delle Nazioni Unite ha cercato di rivitalizzare l’agenda chiedendo un impegno comune per coinvolgere le donne in misura maggiore e in ruoli chiave nei processi di pace. Ha anche menzionato l’attuale clima geopolitico sfavorevole. Molti stati hanno sottoscritto l’impegno, ma tanti altri non hanno reagito.

Vede anche sviluppi positivi?

Piras: Da qualche anno la NATO sta dimostrando un maggiore impegno nei confronti dell’agenda WPS, probabilmente anche perché il numero di donne all’interno delle strutture NATO è aumentato e alcune di loro ora ricoprono posizioni importanti. Per esempio, sono stata coinvolta in un’iniziativa dell’International Military Staff Gender Advisor della NATO: seminari formativi chiamati deep dives. In queste discussioni approfondite si discute dell’integrazione delle prospettive di genere nelle operazioni e nelle strategie della NATO. Mi è stato chiesto di definire il fenomeno della “disinformazione di genere”, ovvero la disinformazione mirata e specifica legata al genere che ha lo scopo di screditare determinati gruppi e che viene sempre più utilizzata in situazioni di conflitto, ma non solo. Probabilmente ricorderà il caso dell’Ucraina, quando un ospedale pediatrico è stato bombardato e successivamente è stato reso noto che la madre intervistata nei servizi televisivi era in realtà un’attrice assoldata dal governo ucraino. Questo è solo un esempio, ma la disinformazione di genere può essere diretta anche contro gli uomini o le persone LGBT e si tratta di una tattica sempre più utilizzata nei conflitti.

Un desiderio per il futuro?

Piras: Più dati. Per molti aspetti disponiamo solo di stime, perché i governi non forniscono dati precisi o non li aggiornano regolarmente. C’è quindi un grande bisogno di dati aggiornati, di monitoraggio. Questa parte dell’agenda WPS è stata finora un po’ trascurata, così come la prevenzione. Sarebbe altamente auspicabile che non ci occupassimo dei conflitti solo una volta che si sono verificati, ma che ci concentrassimo maggiormente sulla loro prevenzione.

Elisa Piras

Elisa Piras è ricercatrice senior al Center for Advanced Studies di Eurac Research. In precedenza, ha ricoperto incarichi di ricerca presso la Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa e l’Università di Bologna. Lavorando all’intersezione tra filosofia politica e relazioni internazionali, si occupa di liberalismo contemporaneo, giustizia sociale, disinformazione, genere e sicurezza.

Marzia Bona

Marzia Bona è ricercatrice al Centre for Migration and Societal Change e all'Istituto per lo sviluppo regionale di Eurac Research. Il suo lavoro collega gli studi sulla migrazione e sullo sviluppo locale, concentrandosi sui processi socio-economici che coinvolgono le persone con un background migratorio nelle aree rurali e montane. Ha inoltre sviluppato competenze sui Balcani occidentali attraverso collaborazioni con il programma ERMA di Sarajevo e con l'Osservatorio Balcani Caucaso Transeuropa.